一、创新国有资产管理体制，确保国有股东正当行权
1.发挥国资委在优化控制权配置中的主导作用，创新国有资产管理体制。
目前，中央和地方各级国资委获得政府授权的范围是不同的，有的地方国资委监管范围宽些，有的地方国资委监管范围窄些，但是，国资委取代同级政府在国有控股公司中发挥作用是大势所趋，这也是国资委组建的初衷所在。总结前一阶段的国有企业改革，国有经济的退出工作进展顺利，国有中小企业以多种形式放开，需要关闭破产的国有企业进行了政策性调整，再就业和社会保障体系不断完善，为国有控股公司的继续发展做好了准备。下一步的工作重点在于解决国有控股公司的出资人不到位问题，只有这个问题得到妥善解决，国资委作为明确的责任主体来激励和约束经营者，才能将其手中的名义所有权变成实际控制权。具体来说，要从以下三个方面寻找突破。
（1）在国有控股公司股权结构调整中，尤其是产权改革中，要凸显出资人的作用，利用国资委的大股东优势，出台一系列规范改制行为的政策、法规，对前一阶段国有企业改制尤其是MBO中的不规范行为加以总结，吸取教训，使得今后的产权调整在法制化、透明化和规范化的轨道中进行。
（2）国资委向国有控股公司派出的股东代表及其有效监管，是解决国有控股公司中大股东缺位的制度保证。虽然出资人到位并不能解决目前国有控股公司效率低下等诸多问题，但却在体制上为这些问题的解决提供了保证。在出资人选拔、任用、考核、评价等一系列制度建立健全后，积累了一定的实践经验，不断进行学习的董事和企业经理人可以相互适应、共同努力，从而找到适合公司特点、符合企业文化的二者之间的互动机制，完成控制权在二者之间的优化配置。
（3）国资委的作为要符合市场经济要求，要将对国有控股公司的干预限制在股东权力范围之内，把塑造符合市场经济要求的合格出资人机构作为国资委的工作目标。如果出资人机构不称职、不合格，出资人本身不作为、乱作为，或者其行为缺乏有效的监督机制，那么国有控股公司的存在基础就是不牢固的，其业绩增长也缺乏稳定的市场基础和制度保障。
2.降低国有独资与绝对控股公司比重，重视机构投资者和战略投资者的制衡作用。
国有股一股独大的问题，并不能通过股权分置改革一步到位加以解决，必须引进战略投资者，发展机构投资者，培养能够制衡国有股东的力量，从而实现股权结构的优化调整。
由于国有股在我国大多数上市公司中仍占控股地位，公司董事会控制在国家股东一方手中，相应的总经理也就单纯地对国有股东负责。造成目前的公司体制是以国有控股公司之名行国有企业之实。更为严重的后果是，国有控股公司上市后，其控制权配置不当的消极影响已经超出公司范围，扩展到公司外部的中小投资者中，大股东通过关联交易、借款和担保等形式，占用甚至掏空上市公司的资金。只有通过国有股减持，减少国有股的比重，做到投资主体多元化，才能消除、减少这些弊端。
在后股权分置改革时代，国有股的减持就成为证券市场和国有控股公司改革的重点。我们一直认为，没有一个万全的国有股减持和流通方案适用于所有的国有控股公司，因此，有关部门制定国有股减持和流通的原则是具有指导意义的方针性规定，各公司应根据其具体情况进行操作。那么，在这些原则中，最为重要的就是对于国有股的定价原则，这也是国资委关于规范国有企业改制工作的重中之重。目前已经加以明确的意见是，上市公司国有股转让的价格在不低于净资产的基础上，参考市场竞争能力和市场表现定价，这为国有股的买卖价格提供了理论参考，而具体的定价过程仍需进一步探索。
3.考虑各种国有股权的实现形式，在保障国家股权收益的同时赋予企业更多自主权。
关于国有控股公司中国有股的实现形式，存在多种可以选择的方式，这些有别于普通股的股份形式，可以在保证国家对于国有控股公司股权收益的同时，赋予公司更多的经营自主权，有效防止国有股东的越位行权问题，因而是今后国有控股公司股权结构改革中要大力研究和推广的。
（1）可转换累积优先股。可转换优先股的特点就是，在约定条件下，优先股可以转换为普通股。将部分国有股转化为可转换累积优先股的做法，其本质是以“空间”换“时间”，也就是以在一定程度上放弃国有股参与公司治理的地位来加速推动上市公司股权结构的优化。国家股设置为累积优先股，可以从根本上保障国家股的利益。即使在某些营业年度公司效益不好、出现盈利减少或者亏损，国家股应得股息也可以累积到以后营业年度一起结清。这样，就保证了国家股这个最大股东的固定收益。另外，国家股设置为可转换优先股，并不表示国家放弃对于国有控股公司的控制权，而只是不同条件下控制权配置的相机而动。当由于特殊情况需要国家重新获得对企业控制权时，允许国家优先股以某种事前约定的条件转换为普通股。
例如，在外来竞争危及国家经济安全时，国家优先股通过及时转换为普通股，可以重新获得对公司的控制权，这时可以通过注资或者资产重组等手段抵御外来竞争；在需要通过国家股控股从而实现国家某一特定产业政策时，通过将国家股转换为普通股就可以实现这一目的；在需要借助国家股控股以实现某一社会目标（如环境保护、就业安置等）而国家优先股又无力实现这一目标时，可以将国家优先股转换为普通股等。
将国家股设置为可转换累积优先股就是使国家优先股同时具有可累积、可转换的特点，在保障国家股利益稳定的同时，国家股特殊权益这一需要也得到满足。这样，既不用担心国家股的收益受损，也不用担心国家股控制力的减弱。所以，在公司正常经营情况下，国家股可以在经营决策上搭普通股的便车，而如果公司经营状况持续下降，国家股也可以像普通股一样自由转让自己的股份。
（2）将国有股转为拥有一票否决权的黄金股。黄金股最早出现在20世纪70年代末英国政府进行国有企业公司改制的过程中，是为了防止政府对于关系国计民生、国家安全的关键行业中的企业完全失控而采取的一项措施。黄金股不同于普通股和优先股，它不代表任何财产权利，既没有投票权也没有股票收益权，不能用来担保或抵押，但黄金股股东通常有权要求公司以一定价格回购其所持股份或将其转换成普通股。这是保证国有控股公司性质不发生变化的前提，随时可以转换成普通股的黄金股可以让国家在必要的时候重新获得公司的控制权。
拥有黄金股最关键的特殊权利是其股东（本书中指政府或政府下属机构）掌握着公司一些重大经营决策中的“一票否决权”，但是，这种特别否决权并不针对企业管理层人员任免、企业生产经营管理与分配的一般权限范围，只有在涉及自身利益、具有广泛社会影响的重大事项上才行使这种权利。实际上，这是国有股东在国有控股公司中控制投资风险和防止过度干预企业之间获得平衡的一种有效手段。尤其是目前我国处于体制转轨的特殊历史时期，如果改制组建的国有控股公司在股东大会和董事会上做出不履行改制方案的决议，或者侵犯职工合法权益造成严重社会影响时，国有黄金股可以行使一票否决权。当然，对于黄金股享有一票否决权的权力范围要进行严格界定，否则很容易使其成为大股东实现自身利益、罔顾其他投资者利益的帮凶，与黄金股的设立初衷背道而驰。
二、建立规范的董事会制度，保证董事会有效运转
1.董事会人员的任免要能够体现各个不同利益集团的意志，反对“内部人”大权独揽。
我国董事会的模式大多是学习或移植国外的董事会模式。虽然监事会在法律和理论上可以获得监督、控制董事会的权力，并且根据公司章程规定和股东会授权享有其他职权，但是，从实际情况来看，其并不能从实质性的权力出发来有效地监督董事会，尤其是独立董事制度的引进，这些使我国的董事会模式呈现出向单一委员会制度发展的趋势。那么，董事会就成为国有控股公司中各个利益集团相互博弈获得均衡的主要机构和工具，因此，对于董事会的人员组成，必须能够保证体现不同利益集团的意志，主要针对的就是“内部人”大权独揽。
（1）严格控制内部执行董事的人数，其数量要与外部董事中非独立董事的数量相当，二者相加人数不能超过董事会人员的一半。内部执行董事主要由公司的总经理、副总经理、财务经理等高级管理人员组成，外部非独立董事体现的是公司主要股东和利益相关者（包括债权人、供应商、战略合作者等）的意志，二者更多地体现了大股东和公司“内部人”的意志，如果比例偏高的话，难以保证董事会能够代表广大中小股东的利益，由此带来大股东和“内部人”合谋侵吞中小股东利益的情况，这种情况无法在董事会层面加以避免。依据我国上市公司行业特点和股份结构的特殊性，在董事会中再引入维护流通股或社会公众股权益的社会公众流通股董事，进一步完善董事会内部以利益均衡为核心的制约型决策机制。流通股董事由董事会中的提名委员会提名，在流通股股东中产生，在此基础上对于流通股董事的权利有明确而具体的规定。
（2）独立董事制度是保证中小股东利益不受侵犯的重要途径，必须加以明确和执行。我国证监会2001年颁布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》投资咨询网，这意味着上市公司董事会改造已经具有强制性，独立董事已经制度化，将来必将法制化。那么，基于目前的情况，怎样保证我国上市公司独立董事制度正常起效呢？笔者认为可以从以下三个方面加以改进。
第一，加快上市公司独立董事的人才队伍建设，建立全国和地区性的独立董事协会。由于我国实行独立董事制度的时间还比较短，因此，符合要求的、能够担负独立董事责任的高素质独立董事人才还比较短缺，这也是目前独立董事选择余地小、难以避免和公司有直接或间接关系从而保证其独立性的原因之一。因此，要加快对于独立董事的培训和组织工作，利用全国和地区性的独立董事协会为上市公司提供符合条件的独立董事人才。同时，行业协会的建立，也是从声誉等非物质方面激励约束独立董事善待手中权利的重要途径，由此形成一个运作规范、标准统一的独立董事市场。
第二，建立有效的独立董事选任制度，使中小股东成为监督独立董事的主要力量。为了使独立董事能够更好地代表中小股东的权利，也使独立董事能够得到中小股东的有效监督，可以由那些拥有董事会席位以外的其他所有股东或其代表推荐独立董事的候选人并进行选举，其结果报送股东大会通过，其后由选举产生的独立董事组成提名委员会提名、增选独立董事。为了防止大股东利用手中掌握的股票数量操纵股东大会，可以在投票表决时强制采用累积投票制，保证独立董事的选举与中小股东的利益挂钩，激发中小股东的监督积极性。同时，在董事会中增加独立董事的人数，也能使独立董事之间相互监督、相互制衡，从而保证公司治理结构的平衡性。在有条件的情况下，建立独立外部董事制度和流通股董事制度，规定独立外部董事在董事会各专门委员会（特别是提名委员会、报酬委员会、任免委员会）中的最低比例。
第三，探索多种形式的独立董事薪酬机制，使其责任和收益基本对称。独立董事的报酬形式是证券市场和上市公司研究中关注的热点之一，其原因就在于有效激励与独立性之间的两难选择。实践中可以选择将几种激励方式进行不同的组合：固定收入可以以津贴的形式授予，但要与独立董事实际提供的服务时间等衡量参与公司事务程度的因素挂钩；期权设计上，要避免将独立董事的当期回报和公司当期收益联系起来，而是将股票期权的授权和行权时间安排在其任职期满之后；对于独立董事在正常履行职责时所面临的风险也要予以考虑，可以建立必要的独立董事责任保险制度。
2.董事会工作程序制度化、透明化，使其工作置于股东和监事会的监督之下。
总体来说，国有控股公司存在两层委托—代理关系，第一层次是股东大会与董事之间的委托—代理关系；第二层次是董事会与经理人的委托—代理关系。因此，在国有控股公司的委托—代理链条中，董事会起到承上启下的作用，其工作程序是否实现制度化、透明化，也就成为股东与经理人之间控制权流动是否畅通的主要衡量依据。
（1）在董事会的机构设置上，探索符合中国文化和社会主义市场经济规律的董事会模式。随着国有控股公司参与资本市场的广度、深度不断增加，上市公司投融资体制日益多元化、国际化、机构化和一体化，业务网络型董事会模式由于更为适应变化后的上市公司治理，必然得到进一步改良和完善，并广泛地应用于公司治理的实践中。而掌握了一定控制权的经理人，必须要置于董事会的有力监督下，董事长对其制约作用要能够在董事会的机构设置上有所体现，这样才能发挥后者对前者的监督作用，保证董事会在公司决策和高级人事变动上的权威性。
（2）成立专门为董事会服务的秘书小组。董事在董事会上的发言和表决应由该小组进行完整、真实的记录，以备忘录的形式保存起来，对不涉及商业秘密的信息要及时公之于众，借以提高公司决策的透明度，便于日后查找和分清责任，并随时据此进行人员调整和人事调动。董事会秘书小组的成员对所记录内容的真实性要负法律责任。
另外，关于董事会的各项法规、为董事会提供服务的社会中介机构和全民信用体系也将逐渐完善，成为董事会议事程序制度化、透明化的外部保障，在此基础上，股东会和监事会的权利也就会相应地得到保障，公司控制权配置也就进入良性轨道上来。
三、改进监事会制度，提升监事会的监督能力和效率
1.提高监事会的独立性，在制度设计和人员构成上体现监事会的特殊性。
监事会的独立性是其监督能力的基础，国有控股公司特别是大型国有控股公司更应该注重公司监事会独立性的培育。这是因为，国有规模以上控股公司由于其规模巨大、机构庞杂，董事会和监事会需要分设以便更好地对公司进行决策管理和日常监督，否则“一股独大”或“几股独大”的国有控股公司，在法规不健全，股票市场不成熟、不规范的情况下，不能凭借资本市场防止大股东对于中小股东利益的侵害。尤其是在当前，国有控股上市公司大部分正处于建立、完善机制和管理转型的过程，依赖于监督而保持上市公司的稳定尤其重要。
由于监事会作为公司内部的专职监督机构，其监督对象为董事会和总经理，因此，监事会的独立性就体现在其与董事会、总经理的相对独立上。在机构设置和人员组成上，主要以国家外派的监事员或督察员、独立董事和职工代表为主，其中，专职监事人员人数要足够多，以保证其工作时间和监督效果；在履行职责上，监事会应赋予每个监事检查公司的财务情况和向总经理质询的权力，而不必全体监事集体行权，否则，每个监事行使权力的独立性会受到干扰，也要影响监事会整体的独立性。尤其是对于经理和董事会违反相关法规、违背公司章程、损害中小股东和广大职工切身利益的违法违规行为，任何一个监事一经发现，都有提出质询和加以制止并提交股东大会或者以其他途径向股东传达的权力。这种具有独立性的监督机构，在我国经济转轨时期和公司控制权配置复杂性日益增强的情况下，发挥的作用是不可替代的。
2.继续坚持国有控股公司外派监事制度，通过不断调整提升其有效性
国有控股公司的外派监事制度是我国国有资产监管体系中的创新之举，为了切实发挥这种外派监事制度的有效性，需要在各个方面做出改进，以使外派监事制度成为国家股东对于国有控股公司约束机制中的核心部分，防止运营中违规越权行为的发生。
（1）外派监事的工作程序要严谨。外派监事会实施监事监督检查工作的程序主要包括三个阶段：准备资料和制定计划；监督检查和计划实施；总体评价和撰写报告。在实际工作中，应严格按照工作程序循序渐进地逐步推进。而且，工作中要避免这样的误区，即国有企业外派监事会的工作质量不是以能查出问题的多少来衡量，而是要始终坚持实事求是的工作原则，把工作重点放在杜绝这样两种现象的出现上：一是企业有问题未检查出来；二是企业有业绩而未能得到正确评价。通过科学的工作方法，力求客观、公正、公平地做出符合实际的“事实判断”和“价值判断”，这是评价监事会工作质量的基本标准。
（2）外派监事既要重视“过程监督”，也要重视“结果监督”。监事会既要保证国有资产保值增值目标落在实处，又要保证企业作为市场经济主体依法自主经营。一般来说，监督可基本分为两大类：一类是“过程监督”；另一类是“结果监督”。外派监事制度的“过程监督”，主要应避免凌驾于法定管理责任者之上，干扰管理层的正常经营管理，甚至使监事的权责不清，这就需要借助“结果监督”的力量，通过了解已有过程的实际情况和对干部的考核，促使“出资人到位”得以真正落实，强化国家作为“终级所有者”的监督职能。
其中，企业向外派监事会提供会计信息和经营管理情况时，外派监事要注意其信息来源和核算标准是否准确、科学，通过监事会的稽核来给予纠正。双方的博弈过程，目的在于找到符合出资人利益的（纳什）均衡，否则，无论是“过程监督”还是“结果监督”，都是为了监督而监督，出资人的利益有边缘化的可能。实际工作中的“逆向思维”和“换位思考”方法不失为一种监事会工作思路与方法的探索。
（3）外派监事的工作重点要突出。企业的运行过程，就是不断发现问题和解决问题的过程，而外派监事的工作重点在于负起监督责任、发挥监督作用，通过监督检查维护国有资产所有者的权益，主要是国有资产收益权、重大事项决策权和经营管理者选择权。对这三项权力的维护，就是外派监事的工作重点，而那些具有普遍性的矛盾并不在其监督范围之内。为此，要重点了解、核查和确定企业的国有资产收益、企业发展规划、重大投资项目、重大经营决策实施等情况，重中之重是监督检查决策和投资。除了检查会计信息资料之外，也要重点查阅董事会会议纪要、经理办公会议记录、注册会计师工作底稿和报告等。能把这些工作做到实处，监事制度就是切实有效的。
四、重新定位党委会和职工大会，发挥其监督作用
国有控股公司中的党委会，既是中国特色，也是政治优势，要充分发挥其积极作用，成为有中国特色公司治理结构中的重要组成部分。由于国有企业党建工作体制机制、方式方法没有适应企业体制新的调整和变化，出现一些不相适应的地方，因此，有人认为应当淡化甚至取消党委会的作用，这是不符合我国国情的。党委会完全可以通过研究新情况、解决新问题、探索新办法，重新定位工作目标和把握工作重点，寻找参与重大问题决策的途径和方法。
党委会参与决策的重点是，对需要参与决策的重大问题提出意见和建议，而不是代替董事会和经理层的决策。为了保证这种参与的有效性而不是走形式，一定要坚持和完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制，保证党委会能够及时发现一些问题，包括企业重大决策与党和国家的方针政策、法律法规不相符合的情况，并及时提出意见，在得不到纠正的情况下及时向上级汇报。
职工大会是发挥职工民主管理作用、维护职工合法权益的基本组织，当前为了保证国有企业改制中职工利益不受损害，规定国有控股公司中的股权结构重大变更尤其是国有股的减持必须提交职工代表大会讨论，其中职工安置方案要经职工代表大会审议通过方可实施。另外，职工代表进入监事会也是保护职工权益的一个很好途径，可以弥补职工代表大会闭会期间的监督空白。
五、探索激励、约束经理人员的有效控制权配置机制
1.经理人员是企业最宝贵的人力资源，必须赋予与其价值相匹配的控制权。
毋庸置疑，企业中的高级经理人员是最宝贵的人力资源，这种资源是企业进行管理创新、不断充满生机活力的源泉。目前，国有控股公司的经理人员实际拥有的控制权并未得到明确和有效的保护，《公司法》及相关法规规定的董事会与经理层间的权责存在边界不清及重叠的倾向，由此造成责任与权力的交叉混合行使及对行使结果的责任推诿现象。经理人通过攫取更多控制权获得的权力溢价远远大于其努力工作获得的正当收益，所以，必须要赋予经理人员以明确的控制权，使其控制权收益与人力资本价值相匹配。
目前来看，经理的控制权主要体现为在执行公司既定战略时的路径选择权，其之所以选择对于公司整体而言成本收益比最佳的经营方法，原因在于能够从公司整体利益中实现个人价值，包括物质激励和声誉激励，因此，国有控股公司的管理层激励约束始终是国有企业改制和国有控股公司建制的核心问题。对于这项改革措施，国资委进行了各种规范，其目的也是为了让其进入正轨、更好地发挥作用。例如，勾画出新一轮国资改革路线图，管理层增量持股措施首先将在上市公司全面铺开，然后进入地方国有大企业，之后进入符合条件的中央大企业，最后是垄断型和资源型中央企业。对于这项改革措施进行研究后，发现存在以下需要注意的问题。
（1）管理层收购与管理层增量持股是两个不同的概念。前者是对存量国资进行收购的行为，而且是管理层收购后占控股地位，因此，改变了国有控股公司的性质；但管理层增量持股则是管理层通过增资扩股来持有企业股权的行为，其政策意图是避免存量国有资产流失，同时保证管理层的激励效果。
（2）管理层增量持股也属于股权激励的形式，那么资金约束问题就不能避免。由于这种激励方法不存在任何国有资产的流失，加之改制过程中排除中介机构的评估，使得“内部人”与中介机构的合谋也成为泡影。因此，管理层对于增量持股的积极性必然不如MBO高，管理层面临一个选择问题，要么另起炉灶，要么维持现状，而选择依据就是投资回报率的高低。
（3）管理层增量持股在中央企业遇到的困难是最大的，主要来自两个方面：一是中央企业规模大、资金门槛高；二是对资源型和垄断型企业的管理层增量持股，理论上和实践上还存在很大争议，由于公司借助价格和垄断优势获得持续增长，因此，管理层持股要更多地考虑社会公平因素，使这一问题变得非常棘手。在具体操作中，应按照企业类型有所区分，如市场型和垄断型，并且要先试点再逐步推开。
2.经理人员的控制权必须置于有效的内、外部监督之下，防止其滥用职权。
对于经理人员的监督，内部监督机制主要是公司监事会和董事会下设的审计委员会，外部监督机制主要包括对于上市公司强制性信息披露的规定和非上市公司的年度审计。鉴于前文已经提到公司监事会、董事会的作用，这里主要讨论如何保证强制性信息披露的真实有效和审计机构的中立性。
对于上市公司的信息披露制度，与经理人员监督直接相关的是对于公司本身治理结构信息的评价和改进部分，那么，如何才能保证这种强制性信息披露的真实有效呢？笔者认为应从以下三个方面加以改进。
（1）上市公司披露的公司治理结构是否规范，是否与《上市公司治理准则》的规定相符，如不符差距在哪里，针对的都是上市公司目前正在实际发挥作用的公司治理机制，而不是已经制定的公司治理结构方面的文件和规则。中国证监会和广大中小股东更为关注的是目前上市公司中正在发挥作用的公司治理结构还存在哪些缺陷，而非制度本身是否完善，更不是几纸空文。
（2）涉及国有控股公司的信息披露规定，由于考虑其股权结构的天然缺陷，因此，披露重点应放在上市公司与控股股东的“五分开”、“两独立”2003年3月15日，中国证监会发布的《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书》第57条中规定：“发行人应披露是否在业务、资产、人员、机构、财务等方面与发起人或股东做到分开，发行人是否具有独立完整的业务及面向市场自主经营的能力。”和关联交易情况上。这种信息对于外部投资者才是具有实质性意义的，因此，在信息披露中应该成为主要内容，监管当局必须要求上市公司在这一方面明确承诺，并要赋予这一承诺以法律效应，一旦与实际情况不相符合，披露主体应承担相应的法律责任。
（3）要保证公司信息披露的完整性和真实性，对于公司信息披露内容的要求和披露结果的证据支持就显得尤为重要。在披露内容上，可以采取主观评价和客观选择相结合的方式，通过对比获得检验信息的完整性。在披露结果的证据支持上，将定量信息披露和定性信息披露结果加以综合，注意会计信息和文字解释的一致性，以此监督经理人是否利用手中的控制权进行盈余操纵和表述操纵。
关于国有控股公司的审计系统，按照审计主体可以分为国家审计、社会审计和内部审计，这三者所体现出来的审计职能、审计目标、审计范围应是各有侧重的，具有相对的独立性，同时又反映出一种分工协作的关系。其中，国家审计应该占据主导地位，这是因为：国家审计对控股公司的审计是法定的、全方位的审计，审计报告具有强制力；国家审计依法监督内部审计和社会审计的工作；国家审计可以授权社会审计及内部审计实施对控股公司的专项审计，使两者在自己的职能范围内独立地开展审计工作。
为了提高整个审计系统的工作效率和质量，需要注意以下三个问题：
第一，处理好国家审计、社会审计和内部审计三者之间的关系。对于这三种履行不同审计职能的审计主体，在制度设计上既要避免重复审计，又要防止出现审计真空，保证三者各司其职、责任明确。同时要强调三种审计资源、经济信息的共享，从而降低审计成本，减轻企业负担。
第二，注重转变审计观念，提高审计主体的整体素质。审计主体的整体素质包括审计工作者的业务能力和职业操守两个方面，而审计观念的改变，可以使审计主体发挥更多的主观能动性，二者相互结合，对于提高审计质量起到直接作用。目前来看，转变审计观念的关键是充分认识国有控股公司运营环境的变化，以完善自我、提高自身素质为出发点，跳出过去对一家一户企业审计的框框，站在更宏观的层面上去审视控股公司的经营管理工作，要从评价企业产品经营的传统审计思想转变到评价控股公司资产经营的审计思想上来。
对于审计工作者而言，应在熟悉企业产品经营审计的基础上，加强对企业资产经营审计的业务学习和经验积累，在宏观层面分析评价控股公司的经营管理，评价法规制度的适用性、完整性，并从体制、机制、法制等宏观角度提出有价值的意见和建议，从而提高审计人员的整体素质。
第三，改进审计方法，完善对国有控股公司经营状况评价的指标体系。国有控股公司接受国家出资人的授权委托对国有资产组织经营活动，它不同于传统的产业计划管理，也不同于下属企事业的法人财产经营，它的工作重心是按产业方向组织资本经营，凭产权关系对子公司的控股权取得表决权，凭契约合同获得协调监督权。作为财务管理观念中的投资决策中心，国有控股公司将对投资决策、控股方式、盘活存量、资产重组、优化资源配置、集团内资产兼并、托管、破产的管理等全新运营内容和形式开展资本经营活动。它的资本经营活动主要表现为资本的流向、流量和结构的组合。因此，需要改进审计方法，采用新的审计技术，以适应资本经营、资金流动的特点。