公共管理的概述。
一、公共管理的理念。
公共管理在我国学术界和政府管理部门，至今仍是一个比较生疏的概念。尽管我国的各级政府机关承担着大量公共管理事务，但这方面的理论研究却相对滞后。那么，公共管理的内涵究竟是什么呢？要把握公共管理的内涵，我们以为首先应从剖析公共管理的对象--公共事务人手。
按照西方学者的观点，公共事务是相对于私人事务而言的。西方学者之所以对公共事务作出如此宽泛的解释，原因在于人们对公共事务本身的理解，在现实中存在诸多差异。比如，人们可以从国家学说的角度，对涉及国家主权、合法性、普遍性等，视为公共事务；也可以从政府管理的角度，对涉及人们共同利益的事务如交通、邮电、教育、医疗等，视为公共事务；还可以从个人在公共活动中的体验，如公共秩序、安全、社会保障等，视为公共事务。但更准确地说，包括西方国家，普遍用公共产品的提供，作为界定公共事务的主要依据。
公共产品是公共经济学的一个重要的概念。所谓公共产品，按照美国经济学家萨谬尔逊的解释，是将利益不可分割的产品扩散给社会全体成员，无论个人是否想要购买这种产品。
这就是说，公共产品是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并分别提供给不同的个人是根本不同的。正因为公共产品的这种利益不可分割性以及社会全体成员利益共享性，决定公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。就公共产品的非排他性而言，绝大多数公共产品在技术上都不易排斥众多收益者的，也就是说，这类公共产品的受益对象具有公众性；即使某些公共产品在技术上可以做到排他，但排他的成本是十分昂贵的，在经济上难以行通。比如国防，就是一种较为典型的非排他性的公共产品。政府负有维护国家主权、尊严和保障国家安全的职责，政府提供的这种国防服务，其受益对象是一个国家内的所有公民，而决不是某一特定的群体。就公共产品的非竞争性来看，由于公共产品所具有的不可分割性以及全体社会成员的利益共享性，决定公共产品常常处于非竞争状态。参与公共产品消费的社会成员的消费活动，只要保持在公共产品所提供的最大消费容量的限度之内，都不会增加公共产品生产的可变成本。比如，政府市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地等，就属于非竞争性的公共产品。人们都可以在这里休息、娱乐、参与消费，而并不需要交纳费用。但是，当某种公共产品产生消费竞争时，政府就可能采取某些限制消费人数的措施如收取一定费用等。这时这种产品就不再是纯粹的公共产品而变成一种需要限制使用的公共所有的资源了。通过以上分析，我们可以对公共事务作如下界定：所谓公共事务是指那些涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求、关系其整体生活质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。社会性、公益性、非营利性以及规模性是其最主要的特征。
当我们对公共事务有了一个基本的认识和理解之后，再来讨论公共管理的对象，就有了基本的前提。按照管理学的基本原理，任何管理活动都必须具备管理主体、管理对象、管理目标、管理职能和方法以及管理环境等五个基本要素。作为人类管理活动的一个独特领域，公共管理主要研究的是对公共事务进行管理的规律和过程。在公共管理活动中，管理的主体是居于社会权力中心的政府；管理的客体是涉及内容极为广泛的各种公共事务；管理的目的是为了维护社会成员的共同利益、提高社会公众的生活质量，促进社会整体协调发展，运用公共权力，采取各种手段，对涉及全体社会成员的共同利益、生活质量等一系列活动，进行有效调节和控制的过程。在理解和把握公共管理这一对象时，还有一个十分重要的问题有必要进行专门的讨论，这就是公共权力问题。
公共权力是指公共机构处理公共事务的权力。这里的公共机构主要是指各级政府部门和一些准公共组织，对于公共权力的产生，历来众说纷纭，难以形成统一的认识。大致说来，主要包括两种相互对立的观点：一种观点认为，公共权力是社会中的强者为维护自己的利益而以法律的形式制定并规范的，’因此，作为公共权力来源的法律只是强权的合法化；另一种观点认为，公共权力是人们相互平等地签订契约而达成“联合意志”的结果，因此，公共权力不是某些强者的意志，而是社会公众的“公意”。尽管人们对公共权力的产生就像对国家、政府的产生一样仁者见仁，智者见智，但有一点则是共同的，这就是公共权力是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物，是与国家、政府的出现紧密联系在一起的。
作为行使公共权力的主体，政府是凌驾在社会之上的最具权威的公共机构。这一公共机构的出现，一方面预示着社会成员分裂为管理者和被管理者，以一部分人对另一部分人的控制作为存在的条件；另一方面从事控制和管理职责的公共机构及其人员，必须承担起维护社会生活的基本秩序、调节社会成员和不同群体的利益冲突，以及控制社会秩序和社会生活方式的发展方向等各种职能。这就使公共权力的行使具有相对的独立性。
在社会成员之间的利益冲突、摩擦普遍存在的条件下，公共权力的行使，常常是刚柔并济，强制性和非强制性并行。所谓公共权力的强制性，是指社会成员必须绝对服从的权力，这既是人类社会文明进化的结果，又是公共权力实现对社会进行有效控制的必要条件。所谓公共权力的非强制性，是指通过说服、教化、引导而使之服从的那种大权力。与强制性权力相比，非强制性权力，更容易被社会成员所接受，并能有效地实现公共管理目的。当然，公共权力的强制性，或者公共权力主体拥有运用强制性公共权力的权利，并不意味着公共权力主体可以随心所欲地支配公共权力客体，而是在一定的价值合理性范围之内，通过强制力保障社会规范的效力，维护社会的公共利益。
这就是说，强制性公共权力的价值，主要体现在有能力限制那些非合作的反社会的行为，并保持对全体社会成员所具有的普遍约束力。
在现代文明社会，公共权力的这种强制，常常是以一定的制度、程序的形式表现出来，并借以维持行使强制力过程中的有效性和准确性。至于非强制性公共权力，在公共管理中，则有更大的施展空间，其形式也更加灵活多样：如提出公共规范、树立学习榜样、倡导某种价值取向和伦理道德、实施仲裁和调解、间接干预市场，等等。这说明，运用非强制性权力，是公共权力主体在公共管理中的主要手段。
值得指出的是，近年来随着行政改革的发展，公共权力行使主体也开始发生一系列新的变化，其中最主要的，就是政府的管理职能正在悄悄地变革。随着政府职能的转变、管理方式的更新，以及权力的下放，政府把大量具体的执行性的公共管理职责，转移出政府，由一些准公共机构、甚至私人部门所承担。从这个意义上说，目前我们所说的公共权力，与传统意义上的公共权力已发生了明显变化。如何认识这一现象，将是本书后面要涉及的重要问题之一。
二、公共管理的主要内容
作为一种行为过程，公共管理的目的是维护公共利益，促进社会的协调发展，为公众提供各种服务。因此，公共管理涉及的范围是非常广泛的。从政府职能的角度分析，政府职能可以简单概括为两个方面，即：政治职能和公共管理职能。而政府的公共管理职能又可分解为经济管理职能、社会管理职能和公共服务职能。这就是说，公共管理职能除了国家的政治职能外，几乎涉及其他所有领域。这在一定程度上也决定了公共管理内容的宽泛性。
一般来说，公共管理的内容主要包括公共政策的制定，公共项目的选择，公共资源的组织、协调和控制，公共产品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务等。归纳起来可以概括为问题、政策、项目、资源、服务五个方面。
一是问题。问题是主客观相矛盾的表现，也是一种普遍存在的现象。无论是一个组织、团体，还是公民个人，在日常的工作和生活中总会遇到各种各样的问题。因此，解决问题，就成为实现集体或者个人目标、推进事物向前发展最重要的环节之一。不过公共管理中所说的问题，是有严格限定的，它只限于属于政府职责范围的社会共同问题，才属于公共管理的范畴。
比如，我们常常说的人们的生存环境问题、城市的道路、交通问题、人口问题、社会犯罪与社会秩序问题、资源的合理利用问题以及社会的危弱群体的保护问题等等。这些问题都属于公共领域的共同性的问题，也是关系到绝大多数社会成员的切身利益和生活质量问题，因此，必须由政府制定相应的公共政策、采取相应的措施加以解决。可见，社会共同性问题的确认及其解决，是公共管理的重要内容之一。
二是政策。制定公共政策是政府最基本的职责之一，也是公共管理机构实施公共管理的依据和主要手段。这里所说的政策，是指政府为实现一定时期的战略目标而制定的行动准则和措施，包括法规、条例、决定、命令、规则等。公共政策的制定与实施之所以成为公共管理的主要内容之一，是因为任何一项公共政策的制定与实施，总是与政府要解决的社会问题紧密地联系在一起的。一般说来，任何时代、任何政府都会面临一系列需要解决的社会问题，比如公共交通、公共安全、公共设施等。在当今时代，各国几乎都面临着环境、人口、资源等方面的社会问题。但这不是说社会面临的所有问题都可以成为公共管理的内容。而是说只有某一社会问题的解决属于政府职责范围之内，并关系到众多社会成员的利益、人们共同的生活质量时，才属于公共管理的内容。换言之，公共管理中社会问题的确认是有条件的，这些条件主要包括：它是客观存在的，是绝大多数人普遍关注的，是在一定时期或一定范围之内必须解决的，它的解决又是与人们生活质量的提高或一定社区的整体进步息息相关的。可见，公共性是公共管理中所确认的社会问题的最基本的特征。在我们的日常生活中，除了前面我们提到的一些社会问题外，诸如教育、文化、社会福利、公共卫生、住宅、市政、能源、交通，直至人们的生活方式等，都属于公共管理的重要内容。政府的重要职责之一，就是要针对公共管理中的问题，按照一定的程序和方法，制定出解决这些社会问题的公共政策，从而促使社会的协调与发展，推动社会的进步。
三是项目。公共管理中的项目，是指公共管理机构依据一定的公共政策而采取的具体行动，是把公共政策具体化的过程。在公共管理中，制定政策无疑至关重要。但制定政策的机构不限于公共管理机构，还包括立法部门等。后者在公共政策的制定方面，发挥着更重要的作用，因为原政策几乎都是由立法部门制定的。公共管理的一项重要任务就是要把有关的政策变为现实，使其不仅仅停留在行为指导的层面。而公共项目正是把公共政策具体化。从这个意义上说，公共项目不仅是公共管理重要内容，而且是最直观、可见的管理行为。
在公共管理中，通过确立公共项目使政策具体化，就必须遵循公共项目管理的基本准则。一般说来，所有公共项目都直接关系到人们的生活环境和生活质量，因此，公共项目的确认和对公共项目的有效管理，都直接关系到一定时期政府公共政策的实现。为了加强对公共项目的管理，不仅要注意项目预算、。质量、结果等各个具体环节，而且要有严格的实施项目的组织保障，建立相应的责任机制，从而使公共项目的确认、制定、实施到项目的验收、评估、反馈，形成一套严格的规范的管理制度。只有这样，才能保证公共项目真正发挥其作用。
四是资源。作为公共管理内容的资源是有特定含义和范围的。一般说，为一定社区的人们共同拥有的有形财产和无形财产，都属于公共管理资源的范畴。这些资源，在名义上是每个人都可以享有的财物，但实际上任何人都不可能完整地占有它。这些资源主要包括：自然资源、公共产品、公共信息、公有企业以及人力资源等。
自然资源是社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，也是一定社会存在、发展的基础，如土地资源、矿产资源、水资源、森林资源等。这些资源虽然属于一定社区的共同财产，一般不属于个人所有，但是如何合理使用、开发，则对社会的整体发展影响极大。正因为如此，自然资源就理所当然地成为公共管理中的重要内容。
公共产品是指一定社区内所有人都可以享用和受益的公共设施、公共产品的总称。它与自然资源的区别在于，公共产品首先必须是一种劳动产品。如果不是一定社区所有成员都可享用、而只为部分人享用的公共产品，则不在公共管理的范围之列。比如能源、道路、桥梁、交通标志、城市的公园等都属于公共产品，属于公共管理的内容；而那些有一定限制条件的公共产品如专用道路等，则不属于公共管理的范围。需要指出的是，由于不同层级的公共管理机构其管理的地域、范围不同，因此有些属于“公物”的物品，不一定都作为公共产品纳入公共管理的范畴。
公共信息是指一定社区的全体成员可以共同拥有和享用的各种精神产品，如经济信息、科技成果、文化产品等。作为一种资源，信息在现代社会中的作用显得愈加重要。纳入公共管理范围之内的信息，是指那些为一定社区的成员可以共同拥有和享用的信息，而不是指供部分人拥有和享用的信息。
公有企业主要是指由国家投资兴办的国有企业。公有企业之所以成为公共管理的一个重要内容，最根本的在于这些企业的兴建，实际上都是用纳税人上缴的税收兴办的。这种投资主体的公共性，决定公有企业属于公众共同所有的。与公共财产不同，公有企业是可以增值的，因此，如何保证公有企业为纳税人负责，成为政府的一项重要职责。中国目前进行的有关国有企业的改革与探索，说到底，就是运用公共管理杠杆，促使国有经济尽快走出低谷，适应市场经济的发展，为国家创造更多的财富。