农村土地是农民的，农民的土地被政府征用后，政府再卖出去，就是征地价的数倍数十倍甚至上百倍，这种利益的反差，让农民强烈地感受到权益受到严重侵害。围绕着这个利益争夺，政府拿出了权威，农民选择了反抗，不和谐的噪声充斥在中国城乡。在一些地方，政府工作人员和“不听话”，“无理取闹”的“钉子户”大打出手几乎是家常便饭，过去几年发生群体性恶性事件也时有报道。随着城市化的加速，利益冲突还在升级，处在劣势的少数个别群众不惜选择自杀极端方式来对抗政府。
这些问题中央高层高度重视，除了严厉查处国家工作人员严重违法违纪，损害群众利益的行为，还在体制机制上作了重大改革。2008年12月召开的中共十七届三中全会，明确提出改革征地制度，界定公益性经营性用地，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益。至今天，时间过去了一年半，这项具有“拐点”意义的政策在全国的绝大多数地方仍然难以破题，无论在报刊还是网络都鲜有报道。人们不禁要问，土地入股为何就这样难以破题？
农村土地制度的缺陷给政府行动太大的空间。农村土地属于集体所有，但集体所有到底是谁所有，宪法中无所指，民法通则中指乡镇、村两级，农业法及土地管理法指乡镇、村或村内农业集体经济组织。由于农民拥有土地产权的内容没有明确界定，对于农民产权权能和内容的解释权就在政府，这就不可避免地造成极大的随意性。政府空间大了，农民权力就小了，农民权益被随意侵害也是情理中的事。很多年来我一直较真这个问题，我不明白的是，一个重大问题在立法中竟然搞得如此模糊，这到底是为什么？我注意到，自上世纪九十年代就有不少经济学家对我国农村土地所有权制度存在的缺陷提出了很多意见，到现在农民利益不断受到侵害的情况下，为什么不能在政策和法律上作出更为明确的规定？
书斋学者们把土地的永久经营权交给了农民，以为天下太平，实际上农村的真实情况他们并不清楚。在当前体制条件下，永久经营权还是不能改变农民在土地产权中的地位。目前的成文法有一点是明确的，这就是集体土地不能买卖。农村土地是集体的，集体土地是用来生产食物的，个体农民从集体那里获得经营权，除了农民用来建房的宅基地，农民没有权力改变农用地的用途，法律的这种规定无可厚非，无论从哪个意义上讲，都是正确的。问题在于城市建设和国家公益事业需要时，政府可以征用农村集体土地，法律对这种征用却没有作出严格的限制，国家部委对于地方政府征用农村土地只管宏观，地方政府有了国家部委的用地指标，就可以名正言顺地征用农村集体土地，农民既没有理由拒绝政府的征用，也不能在征地补偿上和政府讨价还价，因为土地补偿的定价权在政府，农民能够得到什么样的补偿完完全全取决于不同政府的良心。
我之所以不厌其烦地作上述叙述，无非是想再一次说明，农村土地的集体所有权在实际操作中被虚化，土地最终还是国有的，这是再明白不过的。如果说农村土地是农民的，那么就不能叫征用，而应该叫购买。征用与购买不可同日而语，其意思相距天壤。如果说农村土地是集体经济组织中的农民共有的，那么农民就有资格和政府对等地谈判，包括是否愿意卖给政府，以什么样的价格卖给政府等，农民所得就是名副其实的地产的收入，而不是所谓的土地补偿。
农民不理解为什么土地到了政府手中就可以买卖，这些年来，少数农村的农民也有些大胆的举动，他们认为政府能卖，他们也能卖，于是在城市的周边出现了农民自己或者是农民委托房产商开发的房地产，这种被政府称之为小产权的房产至今不被政府认可。我以为，永远也不可能被政府认可，从法律意义上讲，这种行为从动机上看是与政府争利益，实质是严重的违法，如果中国的农民不满意政府的征地行为，都这么干上了，那么中国的土地市场乱套不说，还有谁用土地去生产食物呢？
所以重要的问题还是给农民合理的利益。现在的难点是政府的随意性太大。为什么会大，还是官念难改。为官者治人，这是几千年不改的观念。共产党的政府是为人民谋利益的政府，除了人民的利益没有别的利益，这是共产党的宗旨，作为一个政党，共产党是纯粹的，但是任何执政党都是由党员具体操盘，党员不纯粹，共产党的宗旨再好，人民的政府就难说是谁的了。在一些政府官员看来，政府为人民办事不假，但那是施舍，不是合作。任何时候政府与与老百姓都是有距离的，否则政府的权威何在？这种观念不在少数，从一些大白天下的案例看，这种观念主导的政府心态十分典型。尤其是处在社会底层的农民只有服从的义务，不会有合作的权利。尤其是土地经营这种高回报低风险的产业岂能让农民染指。
客观地讲，尽管这种观念在时下的地方政府公职人员中有相当的市场，但谁也没有理由肯定这是地方政府的主流思想。我的理解是，政府地方也有难言的苦衷。自上世界九十年代初，中央和地方分灶吃饭后，很多地方财政始终是捉襟见肘，日子过得十分艰难。中国的工业化和城市化运动，正是在这样的背景下如火如荼，快速发展。其根本动机还是过日子的需要，工业创造高额税收，城市带来巨额利润。在工业起步艰难的地方，土地财政尤其明显。这仅是一方面，另一方面政绩考核的功利性，也把干部的心思引导到多快好省制造政绩上，为了政绩，有些官员可以不顾群众利益，可以不顾群众情绪，有些官员甚至冒着丢官的风险去赌更大的政绩，去赌更高的地位。在这样的政绩考核体制作用下，有多少官员还能把宗旨牢记在心呢？还能把群众利益视作至高利益呢？
这些年农村里有许多好的政策罩着，地方各级管农业的人少了，抓工业和城市的人多了，中央的资源到农村的多了，地方的资源到农村不见增长，按照农业法的规定，地方政府新增财政收入的 5%是要到农村去的，可有多少县级政府做到了？而政府提交人大的工作报告还不是年年鼓掌通过。所以，城乡收入差距持续拉大，这是不是原因之一呢？我始终认为，农民增收是个复杂的事情，不是政府工作报告中说今年增多少就能增多少，是否有增加只有农民自己才知道。搞农业要有氛围，增加农民收入主要靠政策，政策的综合指标应该保证农民获得社会平均收入水平，改造传统农业还得帮助农民在土地上做文章，最终能够撬动农村的还是农村土地，最终能够逼使农村体制创新的还是农村土地，因为只有土地才是农村农民唯一可以依靠的最后屏障。
对于城市周边农民来言，如果不能合理分享城市化带来的丰厚利润，那么他们在城市化运动中失去土地的成本将是以流离失所为代价，这也势必给未来中国社会带来巨大的隐患。如何让城市周边农民合理分享城市化的成果，最好的办法就是让农民以土地入股，同政府合作，共同把城市建设好。如何入股经营？我以为只要观念的问题解决了，体制的问题破除了，技术层面的问题应该很好解决。中国的农民还是尊重政府的，相对合理，我相信农民就会满意。在当前地方政府普遍不愿为的情况下，高层应该在三中全会的基础上，再拿出一个更为具体的操作性强的办法来，强制地方政府执行，以保障农民利益。