其实到这个时候，朱元璋已经找到了废丞相后国家的管理办法，只是还没有明确设立一个相应的机构。到了他儿子明成祖永乐皇帝朱棣夺位登极后，就在朱元璋时代翰林院和詹事府官员协助处理政务的基础上把这些翰林院的官员召入皇宫文渊阁办事，于是有明一代最重要的政府机构——内阁就开始形成了。所以，内阁的建立虽然完成于明成祖时代，但实际上从朱元璋废除丞相以后就已经开始了。你看，朱元璋虽然是个农民出身，可是他在管理国家上还真有点创造性思维。
后来内阁慢慢成熟了起来，成为明朝朝廷的中枢机构，日常政务都由内阁处理，皇帝就可以偷懒了。明朝皇帝中，明太祖朱元璋和明成祖朱棣这两个皇帝比历朝历代皇帝都勤政，除了他们两位以外，其他的皇帝比历朝历代皇帝都懒。皇权握在手里，事情有内阁去办，这种皇帝当得也最舒服。
不过朱元璋这个开国皇帝是舒服不得的，那时候明朝刚刚建立起来，所谓“草创初就”，许多制度都继续了元朝旧制，其中最主要的就是官制。等到朱元璋的天下逐渐稳定下来，他也就不得不下大功夫改变旧的官僚制度，建立起一套明朝的新官制。
我们经常听人说起古代官制，什么朝廷七卿、九卿，什么大九卿、小九卿，但是大多数人都不清楚他们到底是些什么官。到了朱元璋这时候，他把这些官职都给理清楚了。明朝的所谓七卿，指的就是六部尚书，加上一个都察院都御史。九卿呢？就是再加上通政司、大理寺的长官。至于小九卿，就连明朝的官员们自己也不清楚具体是指哪些官员了。后来有人去问宫里面的太监，才知道，“以太常、詹事、京尹、光禄、太仆、鸿胪、国子、翰林、尚宝，定为小九卿”（沈德符《万历野获编》卷二十《京职》）。
这些繁复的官僚机构，构成了明朝的朝廷，也就是中央机构，在朱元璋的领导下，治理着天下。但是这只是中央机构，明朝的地方行政管理机构又是怎样的呢？
三、藩台臬台
明朝地方上的管理机构最初也是继承了元朝的制度，把全国分成若干个行省。“行省”是“行中书省”的简称。元朝中央朝廷里面管理政务的叫中书省，地方上管理政务的就叫行中书省，多了一个“行”字。朱元璋自己不是也当过小明王龙凤政权的江南等处行中书省丞相吗？朱元璋建国之初设的行省，虽然不设丞相，但其他官员跟元朝也差不多。
行省虽然只是一个省的最高权力机构，但是权力很大，统管一省的政务、司法、军事，所以元朝行省的独立性很强。朱元璋自己也当过丞相，深知其中的问题，所以建国以后不久，洪武九年，也就是公元1376年，就把行省改成了布政使司，全名就叫“承宣布政使司”。此后人们虽然还习惯称作“省”，可是从官方认定来说，原来的各省就叫各布政使司了。布政使司的最高长官叫布政使，全名叫“承宣布政使”。朱元璋把行省改为布政使司，可不是简单改个名称，而是真正改变了省一级的管理制度。
朱元璋在各省又设置了一个与布政使司同一级的机构：按察使司，全名叫“提刑按察使司”。按察使的设置，是为了分管一省的行政和司法事务。你看，权力一分为二了。布政使就是人们常称为“藩台”的地方大员，按察使就是人们常称为“臬台”的地方大员。
在朱元璋改行省为布政使司的前一年，他还把各省管理军队的机构定名为都指挥使司，也就是人们简称的“都司”。
布政使司、按察使司和都指挥使司就构成了明朝地方的“三司”。这三个机构分别管理地方上的行政、刑法和军队。地方权力分散了，相对地，中央集权的力量就更大了。朱元璋的这套办法不但被他的后世子孙所继承，也被清朝沿用了下来，确实是一个行之有效的管理办法。
不过地方行政机构最主要的还是布政使，算是一省之长，地方大员。当初朱元璋在接见入朝的布政使和知府等官员们时说过这样一段话：“布政使即古方伯之职，知府即古刺史之职，所以承宣化抚吾民者也。得人则治，否则瘝官尸位，病吾民多矣。苟治效有成，天下何忧不治？”
（《皇明世法录》）
朱元璋既然这么重视地方大员，那他都选什么人去当布政使呢？明初历史到这里的时候，实在是让人有些读不明白了。
首先一个有名气的山东布政使名叫吴印。这个吴印是什么人呢？他本来是个和尚，同僚中的士大夫们看不起他，跟他作对，结果跟他作对的官员都被朱元璋杀了。
另一个出名的布政使王兴宗，是隶人出身，出身十分低微。起初朱元璋用他当个知县，李善长、李文忠都不同意，可是朱元璋最终升他为河南布政使——朱元璋任命这么重要的地方大员，也能够不拘一格。
洪武十四年，也就是公元1381年，朱元璋任命国子监助教赵新为山西布政使，一个从八品的国子监助教，一下子就被提拔为当时定为正三品的布政使。当时一个普通的贡士，也可以一下子当上北平布政使，而这时候布政使又升了一级，已经定秩为从二品了。朱元璋说：“朕所以用卿等，冀儒术之有异于常人也。”
（《明太祖实录》卷一三五）
他大概觉得这些儒生到了地方上，不会乱政自专吧。
如果说这些人还多少有一些从政经验，或者可以用他们精通的儒术治理地方的话，那么，洪武二十六年朱元璋“尽擢监生刘政、龙镡等六十四人为行省布政、按察两使，及参政、参议、副使、佥事等官。其一旦而重用之，至于如此。其为四方大吏者，盖无算也。”
（《明史·选举志一》）
这虽然是明初形势所迫，可能也与朱元璋加强集权，起用新人不无关系。
这些年轻人能从大学生一下子成了省级干部，应该有四大特点：一是年轻有为，胆子大，愿意干事；二是没有那么多官场世故，比较单纯；三是资历浅，还没有形成社会关系网，上下串通的情况少；四是这些年轻的读书人，是朱元璋新朝培养的干部，跟旧时代过来的那些曾经在元朝当过官、在张士诚那里当过官的人不一样；五是这些人年轻骤贵，对皇帝只有感恩之心，而没有贰心。
正是因为有了这样一套指导思想，朱元璋才会大胆选用年轻的读书人出任省级干部。
而朱元璋在选用省下面的府、县官员的时候，反而要去找一些有治理经验的老成官员了。
明朝的府、县按照税收多少，分为三等。一等为上府，税粮二十万石以上，税粮二十万石以下为中府，税粮在十万石以下为下府。起初三等府的知府品级也不同，后来都改成一样了，都是正四品。县也一样，一等为上县税粮十万石以下，二等六万石以下，三等三万石以下，起初知县的品级也不同，后来都统一为正七品，这就是人们常说的七品芝麻官。
对于府县官的使用，朱元璋格外重视，开始的时候，知府、知县都是由他亲自选任的。“征天下贤才为守令，厚赐而遣之。”就是说征选最有贤德的人去当这些地方官，选好之后，还要亲自送给这些官员们布匹、路费。当时朱元璋规定：“自今除府、州、县官，赐银十二两、布六匹。”
（郑晓《今言》卷三）
那时候大同地方缺知府，朱元璋派了户部侍郎去当知府。这就好比让一位副部长去当了地方上的市长。要在今天，那算是降职了，可是朱元璋那时候，这就是正常的工作调动。
再说一件有意思的人事安排，洪武十九年，也就是公元1386年，在宁波发生了一次人事调动：朱元璋把慈溪县的县丞，也就是副县长，调任宁波知府，把宁波知府调到慈溪县当县丞，两个人调了个个儿。朱元璋为什么要这么干呢？原来这位宁波府的知府大人，派了一个吏员下县里办事，违法了，被慈溪县的县丞抓了起来。朱元璋一看，好！这个县丞办得对，可以重用；这个知府不怎么样，降职使用，以观后效。可见朱元璋在用人方面也讲实效，不管你是什么人，只要干实事，干得漂亮，就重用。
有一位县丞，工作干得不错，被提升为吏部主事，到朝廷里做官。当地老百姓都喜欢这位县丞，上书说他如何如何好。朱元璋一听，干得不错，还是派回去吧，结果这人又从朝廷回到县里去干县丞了，原来的提升作废。也不知道这是奖励还是处分。其实在朱元璋那个时候，这当然是奖励，受到百姓拥戴，皇帝也重视，才把他派回去的，这跟降职可不是一回事。
还有一位南丰县的典史，名叫冯坚，上书言事，讲得很好，朱元璋说他知时务，达事变。典史是什么官呀？我们前面说过一个名叫青文胜的典史，那只是县里面的小干部，没有品级，连芝麻官也够不上。可朱元璋不在乎这些，立即提升他为都察院左佥都御史。左佥都御史可是正四品，就相当于今天司法部的副部长。这一下子升了多少级，都算不清楚了。
这就是朱元璋，在中国历史上，也只有他老人家能干出这样的事情，作出这样“从心所欲”的人事调动。
当然了，可以理解为那时候是建国之初，缺人才，缺干部，事急从权，且朱元璋自己就是从放牛娃和尚当了皇帝，所以不讲究门第，更看重实效，不拘一格。可是朱元璋要干部裁员，也是大手笔，一点都不手软。洪武七年，也就是公元1374年，朱元璋对吏部说：“古称：‘任官惟贤才。’凡郡得一郡守，县得一贤令，……何忧不治？今北方郡县有民稀事简者，而设官与繁剧同。禄入供给未免疲民，可量减之。”既然北方的郡县人少，事情也少，何必设那么多官员呢？结果一下子裁减了河南、山东、北平三个地方府州县官三百多人。
（龙文彬《明会要》卷四十一《职官十三》）
朱元璋为什么要让年轻干部任省一级官员，而任命有经验的官员出任府县官呢？是因为府县官员跟省里面的官员不一样，省一级的干部一般不接触老百姓，他们做事情必须紧跟中央，少些世故，可以控制地方使步调一致；可是府县官们，直接接触百姓，他们听命于上，驭民于下，需要处理的事务比较具体复杂，需要有一定的工作经验。
当时有一位名叫吴履的官员，被派到浙东南康县当县丞。南康这个地方民风比较勇悍，地方的恶势力们通同作弊，看到来了这么一位文绉绉的官员，认为好对付，依旧我行我素。吴履刚到那里，不动声色，暗地里把事情调查得一清二楚。几个月以后，他摘奸发伏，就像一个有经验的老狱吏一样，人们大惊，恶人们也收敛了。吴履的顶头上司即知县名叫周以中，这个知县到农田去视察，被乡人骂了一顿，一时抓不到骂他的人，就让手下把周围的乡人都抓来了。吴履审问清楚后，把人都放了。县官知道后，气坏了，这不是看不起我这个上司吗？吴履解释说：“骂你的只是一个人，把这么多人抓来，没有道理呀。如今抓这么多人，还要再找真正骂你的人，人心惶惶，不要闹出事来才好。”你看，那时候吴履就知道疑罪从无了。知县听他说得有道理，也只好作罢。吴履就属于有经验、应急能力强、能够维稳的官员。当时县里有一些不正规的祠庙，每当人们去祭祀的时候，就有蛇爬出来，老百姓都认为是神。吴履知道是有人作怪，把作怪的人抓起来，把神像沉到江里，什么事也没有了。老百姓都大为敬服。
当时山东济宁有位知府名叫方克勤，他就是朱元璋死了以后，燕王朱棣夺位的时候杀害的那个忠于建文帝的忠义之臣方孝孺的父亲。当时朱元璋下诏垦荒，答应三年不征税，可是一些地方官员，急功近利，让老百姓开荒，不到三年就开征起税收来。老百姓一看官府不守信用，都不愿意再垦荒了，刚刚开耕好的田地又荒芜了。方克勤任知府，与老百姓相约，真的三年不征，又把田地分为九等，尽量按下等标准征税，这样一来，老百姓有了生产积极性，荒地都开垦成良田了。夏天，济宁守将征召百姓筑城，方克勤说，百姓耕作辛苦，怎么能让他们再加负担？他把请示报告送到中书省，终于得到批准，免去了老百姓们筑城的工役。方克勤还在当地兴学校，建孔庙，老百姓歌颂他说：“孰罢我役？使君之力。孰活我黍？使君之雨。使君勿去，我民父母。”
（《明史·方克勤传》）
让这种老成的官员去治理府县，确实是最合适的。可是这位方知府为人太过厚道，后来被属吏诬告，竟然被谪贬到江浦去充役夫，实在是太冤枉了。
可是还有更让人想不到的事情，这位好官的下场竟然比窦娥还要冤枉，还要惨。
到底是怎么一回事呢？我们下次再说。