（二）制度安排原因
产生农村“夹心层”问题的最主要原因还是制度原因。一方面，低保制度是一种“补差型”的剩余型社会救助制度。它的瞄准对象是社会上那些最贫困的家庭，即家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民，而对于那些超出低保线的家庭，无论超出多少都不属于政策覆盖范围，导致许多收入高于低保线而达不到社会平均水平的“夹心层”家庭难以享受应有的公共救助。另一方面，由于在现行财税体制下，社会保障与社会救助资金主要依靠县级统筹，而县政府与乡镇政府间也是按照一定比例分摊救助资金的筹集，这就意味着，救助的人数越多，其承担的救助基金压力就越大，从而对农村“夹心层”准贫困群体产生明显的“挤出效应”。作为基层政府，在救助实践中只能根据救助基金的多少来确定救助的人数，有的村只好实行“倒退法”确定救助人选，即从最困难的家庭算起，依次类推。这就有可能将很大一部分“夹心层”群众排除在救助保障之外。同时，在城乡二元结构下，政府在农村居民养老、医疗、教育、文化等公共服务方面投入不足，使得包括“夹心层”在内的农村居民在享有就业、社会保障等公共物品方面未能得到公平对待，生活成本增加，抗风险能力下降。
（三）政策导向原因
从某种意义上说，农村“夹心层”问题的产生，还与当前保“稳定”为主的公共政策导向有关。这种政策的主要特点有二：一是重发展轻分配。即强调经济发展、GDP增长是硬道理，而收入分配、缩小贫富差距则是软道理。其结果是在经济快速发展的同时，社会贫富差距反而进一步扩大。二是重两头轻中间。即重视发挥农村致富带头人作用，希望通过先富带动后富，最终走向共同富裕，同时重视救助最低收入者，以确保社会稳定。这种政策在我国从温饱奔小康的过程中是完全正确的，但是在经济比较发达地区，在全面建设小康社会阶段则不利于均富社会的建立和经济社会的可持续发展。
四、提高杭州农村“夹心层”生活品质的政策建议
“夹心层”是个动态的、相对的社会群体。从某种意义上说，只要存在着收入不均问题，只要没有达到社会共同富裕就必然存在“夹心层”。所以，问题并不在于是否承认社会“夹心层”的存在，而在于“夹心层”规模是否过于庞大？其基本生活品质能不能得到满足？目前的问题是，在经济发达的杭州农村，除了存在一个人数不算多低保群体外，还存在一个规模庞大、生活品质低下却没有得到足够重视和帮助且还有进一步扩大趋势的准贫困人群，他们没有随着社会经济的发展同步分享到改革发展的成果，这是我们创建社会主义和谐社会必须给予关注和解决的社会问题。为了有效解决杭州农村“夹心层”问题，我们提出三点政策建议：
（一）完善农村“三级救助圈”政策，加大分类救助力度
对于农村“夹心层”问题，杭州市有关部门已经给予了相当的关注。可以说，与杭州市低保政策相配套的农村“三级救助圈”政策，理论上是完全正确的，实施中也取得了一定成效，但是还不够完善。一是由于缺少家计调查系统，农户收入多少心中无数，只能凭感觉来确认，这就难免出现“关系低保”、“懒汉低保”的不公平现象；二是“三级救助圈”，即县（市、区）、乡镇（街道）与村之间的救助责任不清，导致权责不对称，甚至凭领导意志行事；三是对所谓的“困难户”的界定不明确，救助标准弹性太大，从几百元到几千元，没有统一的制度化规定，基层干部在实践中难以操作。鉴于此，我们建议：
1.完善家计调查系统。统计局要在现行的600户样本的基础上，根据人口流动与人口结构的变化趋势，适当扩大样本量，以便更全面地掌握城乡居民收入的变化；要发挥社会中介机构和民间调查机构的作用，以便减少来自长官意志的压力，更加客观地反映城乡居民的生活状况；要改变调查方式，除了采取传统的抽样调查系统的同时，还应在各县（市、区）选择典型样本做全面的入户调查，以避免因调查者的主观臆断而人为地圈定对象。
2.加大分类救助力度。调查表明，农村“夹心层”居民大多身体健康，但因病残、因学、因家庭特殊变故致困、致贫的比较普遍。所以，要坚持需求导向，根据农村“夹心层”家庭的具体情况确定救助内容，或医疗救助、或教育救助、或生活帮扶，等等。其中加大对“夹心层”家庭的就业帮扶尤其重要。因为，就业是民生之本。要通过就业培训、技术指导、鼓励创业等多种途径，帮助“夹心层”家庭增加收入，摆脱生活困境。
3.实行低保延伸政策。一方面，要按照创建“生活品质之城”的要求，逐步提高低保标准，满足农村低保户的基本品质生活要求；另一方面，要实行低保延伸政策，将家庭人均收入在低保线120%~140%以内的“夹心层”纳入制度化的公共救助范围，救助标准可以按照低保户的一定比例给付。
（二）推进公共服务的城乡一体化，提高农村“夹心层”抗风险能力
农村“夹心层”问题的出现，除了有其自身的客观原因外，也与农村公共服务供给不足有着直接的关系。因此，推进公共服务城乡一体化，促使城市公共服务向农村延伸，对于提高农村“夹心层”的抗风险能力具有重要意义。为此：
1.推进城乡一体化的社会保障政策。从2008年1月1日起，按照“城乡统筹、全面覆盖、一视同仁、分类享受”原则制定的《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》已经正式实施，这对杭州市社会保障的城乡一体化发展具有重大的促进作用。
目前，杭州农村社会保障的发展还不平衡，除新型农村合作医疗发展较快外，其他保障形式发展比较滞后，尤其农村社会养老保险参保率不高。同时，由于农村居民收入差距较大，对于困难群体及社会“夹心层”准贫困群体的参保难问题也要给予特殊的政策支持。
此外，由于农村“夹心层”家庭子女外出打工比较多，而农民工参保也是目前社会保障发展的一个难点，也需要给予特别的关注。
2.加快实施农民健康保障工程。健康是品质生活的基础，如何保障包括农村“夹心层”在内的困难群众、低收入居民的健康，是政府公共服务的一个重点。为此，要继续推进以医疗服务体制、医疗保障体制、药品生产流通体制和医疗救助体制“四改联动”改革，着力解决农村“夹心层”低收入群众及贫困群体的看病难、看病贵问题；要大力推进公共卫生资源向农村延伸，逐步建立能够满足农村居民健康需求的农村公共卫生管理和服务网络体系；要以健康城市建设为抓手，努力提高全民的健康水平。
3.要加快推进基础设施建设向农村延伸。近年来，随着新农村建设的推进，杭州市加大了对农村基础设施建设的投入，农村居民生活环境脏、乱、差的现象有所改善。但与城镇相比，农村居民在享有公共交通、电信、网络、学校、医院等公共基础设施方面仍然存在很大差距，必须着力加以解决。
4.加强“文化下乡”服务，重视对“夹心层”的人文关怀。当前，农村“夹心层”的精神文化生活单调贫乏，除了看电视没有其他娱乐形式。因此，要充分利用“文化下乡”活动载体，广泛地开展送戏下乡、送书下乡、送电影下乡等活动，更好地满足农民群众的文化需求，实现和维护农民“夹心层”群众的文化权益。
（三）加大对农村低收入阶层的扶持力度，促进农村经济社会协调发展
从根本上说，解决农村“夹心层”问题，提升“夹心层”生活品质必须依靠农村经济发展和社会的全面进步，但同时，加大对“夹心层”低收入群体的政策扶持也是必不可少的。
1.要调整财政支出结构。进一步加大对“夹心层”等困难群体人力资本培训、就业创业和社会保障的财政支持，完善财政转移支付办法，提高基层政府公共财政能力。
2.要加大对中低收入阶层生活的扶助力度。除了对低保对象中的老年人、未成年人和残疾人士等“弱势群体中的弱势”给予更多的关爱外，也要特别注意解决农村“夹心层”问题，给他们更高的保障，提高他们的收入水平。当然，对农村“夹心层”低收入阶层的关心，不仅包括物质的，还要包括精神的，不仅是财政的，还应当包括方方面面的社会性的帮助。
3.要改革和创新收入分配体制。鉴于目前收入调节力度不足，社会分配不公，导致“夹心层”等困难群体与普通居民的收入差距不断拉大的现实，应充分利用财政、税收、福利等杠杆，强化收入再分配，提高“夹心层”等困难群体的收入水平。
4.要创新官员政绩考核机制。应加大民生社会事业发展指标的考核力度，并把“夹心层”等准贫困群体的解困与发展纳入各级政府官员政绩考核指标体系，以强化对领导干部的问责。
参考文献
江南：《浙江实行分层分类救助“夹心层”纳入“救助圈”》，人民网，2005年12月21日，http：//politics.people.com.cn/GB/14562/3963153.html。
朱勤：《沈阳农村低保边缘群体受救助》，《辽宁日报》，http：//www.365qy.com/html/08/n-48508.html。
赵燕：《“夹心层”如何界定？》，《羊城晚报》，http：//press.idoican.com.cn/detail/articles/20081117037A62？
世界经理人网：《北京两限房申购政策正式出台》，http：//re.icxo.com/subject/xianjia/。