王柳
提要：在复合形态危机的现实挑战和我国应急体系从分部门、分灾种的单一应急系统向综合管理体系转型的背景下，危机管理中部门协调的重要性凸显。本文分析了危机管理中部门协调的重要价值、基本内涵以及特征，并以复合危机管理的典型——抗击雨雪冰冻灾害为例，从制度供给和个体行动等主客观两个角度，分析了影响危机管理中部门协调的重要因素，在此基础上提出了完善危机协调管理的建议思路。
关键词：危机管理 部门协调 杭州 雨雪冰冻灾害
作者王柳，中共杭州市委党校讲师（邮政编码310024）
近年来各种形态的危机频发，严重影响了人们的安居乐业，并对政府执政能力提出了巨大的挑战。由于危机的复合性特征，单个组织已经无法有效地承担起危机应对的重任，应对危机事件最为关键的是实现资源的协同运作。2003年的SARS危机充分暴露了我国政府危机应对能力缺陷，从而将国家应急体系建设提上日程，其重点之一就是实现分部门、分灾种的单一应急系统向综合管理体系的转型。由此，在复合危机挑战的压力和政府体制机制创新解决复杂问题的推力下，危机管理中多组织合作与跨部门协调问题凸显。协调是公共行政研究永恒的主题之一，危机管理的新形势和新要求赋予其新的内涵和话语体系，并增添了协调问题研究的重要性和紧迫性。危机管理中的协调问题研究可以推及政府管理的其他领域，进而推动公共治理结构的完善。
危机管理中合作的重要性和紧迫性已成为共识，学者们从不同学科（管理工程与科学、管理学、政治学、公共管理等）的理论背景出发对危机中的组织协调问题作了分析。
不过总体而言，国内的研究比较局部、零星，还没有形成浓厚的、完整的学术视角。对危机的协调管理研究或者仅仅局限于理念和价值的探讨，缺乏实证分析和验证，使得协调问题研究仅仅是静态的、限于规则的程序描述；或者陷入危机管理实务化操作的窠臼，多为
单纯技术层面的措施，缺少治理机制的支撑；或者脱离中国政府行政体制改革的背景，就事论事，满足不了政府管理的现实需要。2008年雨雪冰冻灾害典型地反映了公共危机复合性的新特点，整个应急行动既展现了我国政府危机管理的体制优势，也充分暴露了应急协调管理上的缺陷，为反思部门协调管理提供了契机。
一、危机管理中的政府部门协调：价值、内涵与特点
协调是管理的主要职能之一。古典管理思想代表人物法约尔认为，管理职能包括计划、组织、指挥、协调和控制五个要素，协调是其中重要的一个环节。行政协调是行政管理的一个重要概念，所谓行政协调是指为了有效实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作，互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作。[1]行政协调贯穿于行政管理全过程，这是科层制架构下专业分工和层级管理的必然结果和现实需要，对行政组织的高效运作具有关键意义。在此意义下，课题所称的部门协调与行政协调同义。[2]
危机管理中的政府部门协调问题是伴随着复合危机的挑战和我国应急体系建设的展开而出现的现实问题。危机应对能力的挑战实质上是应付“峰值”能力的挑战，即在危机突现、资源需求急增的情况下，政府能否高效率地配置常态中的资源储备。整合资源的多部门协调行动有利于提高初期反应速度，及时控制危机；信息共享的网络平台有利于危机信息的广泛收集和科学分析，从而保障预警的及时与准确；政府以单一界面为公众提供信息和服务，增强危机中的公众信心，有利于获取公众的支持，确保危机公关的顺利展开；危机管理是政府和社会共同治理的过程，政府内部的协调是政府与其他社会组织相互协调实施危机治理的基础。
从这个意义上说，危机中的部门协调就是政府的横向合作问题，政府打破部门界限和功能分割的局面，整合政府的人员、信息和各种资源，预防、控制危机，开展事后恢复重建的行为。其实质体现了政府组织内部的责任配置和角色关系。
从方式来看，危机中的协调因协调主体行政等级高低和职务不同，可区分为等级协调和非等级协调两种方式。等级协调依托官僚科层体制中政府成员和机构的等级化，从体制上保证政府成员之间及其所属部门机构之间的从属关系，从而使其在行政行为中形成以等级化为纽带的良好的协作关系，这种协调强调首脑在协调中的权威，[3]主要是以明确的上下级关系为核心的政府机构的命令式解决方式；[4]非等级协调则不涉及等级关系，而主要涉及信息沟通等问题的协调机制。[5]
从内容来看，危机中的部门协调主要涉及政府内部参与危机管理的各部门及其人员，按照决策部门和执行部门的一般分类，包含决策部门及人员之间的协调、决策部门及人员与执行部门及人员之间的协调、执行部门及人员之间的协调三个层面，实现传达要求、分配任务、授予权力、共享资源、控制进度的协调任务。
从过程来看，危机中的协调具体体现在共同的风险认知、沟通、协作和控制等四个方面。共同的风险认知是协调行动的启动因素，沟通和协作是协调行动的表征，控制是协调行动绩效的保证。因此，危机中的部门协调既是一种规范行为，又是一种工作方式。
危机是对常态行政的中断，危机突发性、紧急性的特点决定危机管理中的部门协调与常态行政下的部门协调相比，任务更艰巨，效率要求更高，难度也更大。根据危机的演化特征和危机管理的客观规律，并在常态行政的比较视角下，我们认为，危机中的部门协调具有以下几个特点：
（一）集权控制性更大
危机事件具有紧迫性、危害性的特点，必须以控制事态蔓延为第一任务，协作行动的启动必须迅速而果断。然而信息、资源、时间有限的危机状态模糊了行动目标，而目标方向的不明朗则增加了目标分解的难度，一定程度消解了协调行动的及时性。因此，必须用集权的力量，在不损害合法性的前提下，采用适当简化的决策程序，迅速启动协调行动方案，并在后续的行动中保持这种权威和权力，防止协调行动的偏离。
（二）灵活性更强
危机事件的演化具有高度的不确定性，必须根据环境的变化，及时调整行动目标以及协作方式，因此，危机中的部门协调具有很大的弹性和空间，某种程度上，指导行动的规章无法精确地得到阐释，角色和角色关系存在变化的可能。如果再考虑各类危机事件的迥异，这种特点会更显著。因此，多部门临时形成的危机应对网络必然面临着形式化程度低的现实，已有规范的影响力较弱，这无疑增添了部门作为行动者的利益表达和行为选择的自主性和有效性。
（三）复杂程度更高
现代社会危机的系统性和衍生性导致参与危机管理的部门较多，需要协调的内容和层次众多，增加了相互关系的复杂性。然而，相互扯皮、推卸责任历来是官僚体系的顽疾，科层制的横向组织结构缺乏合作的激励反而具有自我封闭的激励。然而，危机往往是以棘手的负面事件形式出现的，形势复杂而紧急，这进一步降低了部门合作的动机。
二、2008年杭州抗击雨雪冰冻灾害的特点：基于协调管理的视角[6]
2008年1月中旬以来，杭州遭受了长达23天的持续雨雪冰冻天气袭击。特别是2月1—2日历史罕见的暴雪天气，给工农业生产和人民生活造成严重影响。抗击雨雪冰冻是自2006年杭州市建立应急管理体系以来面对的最严重的一次应急任务，充分检验了应急体系的成效，为体系成员的协调合作提供了一次真实运转的机会，成效与问题并存。
根据危机管理中政府部门协调的一般特点，杭州市在抗击雨雪冰冻的协同作战过程中呈现出以下几个特点：
（一）等级协调发挥关键作用
席卷全国19个省的暴雪必然使抗击雨雪冰冻的战役更具全局性，因此，在层级权威的指令下，各级党委政府都高度重视这场暴风雪。杭州也不例外，从初期响应速度和指挥体系的建构上，我们都可以看到市委、市政府的指挥领导权所发挥的动员和指挥作用。各级领导主持召开应急专题会议，在相关会议上讲话、指示或表态，促使应急工作得到重视；领导实地察看、检查、督促，直接促进救灾效率；领导现场办公，对救灾重要事宜进行协商、拍板，使许多棘手问题和久拖不决的矛盾迎刃而解；领导坐镇指挥，快速调配资源，并起到稳定人心作用。市委、市政府先后九次召开紧急会议，认真贯彻落实胡锦涛总书记的讲话以及省委应对雨雪冰冻灾害性天气紧急会议精神，及时部署抗雪防冻工作。市领导纷纷赴一线检查指导工作，各分管副市长坐镇相关指挥部，督促工作落实。同时，市、区县（市）、乡镇（街道）都建立了相应地应急指挥机构即抗雪防冻指挥部，各级党委、政府的主要领导亲自担任指挥，全面负责应急处置工作，形成上下互通、指挥有力的指挥体系。领导的现场协调和主持的各种协调会议直接推动各部门快速行动。
（二）部门间横向的自主合作有限
在统一的指挥体系下，各参与单位的行动普遍侧重于自身职责范围。如灾情预警，市气象、林水、民政、国土资源、交通、电力、农业、公安、市政公用、城管等部门都分别建立气象监测预测、水文监测预报、灾情监测统计、地质灾害监测等系统，并通过各自的渠道发布预警信息；在预防准备和应急阶段，各级各部门根据市委、市政府的统一部署，按照各自的抗雪防冻预案行动。市公安、交通、市政公用、交警部门全力做好雨雪天气的春运安全保卫和交通组织指挥工作；市贸易、物价、工商、质检等部门加强市场日常监管，保证灾后正常生活物品供应，严防不合格商品流入市场；市电力部门先后下达了确保电网安全运行、防范雨雪冻灾害、保证春运供电、加强覆冰监视、做好有序用电预案等十余项通知并得到有效落实；市经委、民政、水利、电力、农口系统等部门均储备一定数量的救灾抢险物资，确保抢险救灾所需；市公交集团增加公交车辆和班次，方便市民出行；市卫生系统在各安置点设置医疗点，并派出22名心理学专家与咨询师，开展心理危机干预与援助行动，同时加强食品卫生监督检查；驻浙部队和武警官兵有效地承担起维持车站秩序、清除主干道积雪、安置滞留旅客的任务；市宣传部门通过电视、广播、网络等新闻媒体提示市民关注气象信息，做好自救自防工作；市教育部门为确保中小学生的安全，作出停课安排；市文广新闻出版局组织成立文艺小分队，到各疏散点进行文艺演出；团市委组织400名志愿者在各大车站为旅客提供志愿服务；公安部门组织力量，开展打击盗窃、抢劫等违法犯罪活动，落实灾区综合治理措施，有效维护灾区社会稳定；各级信访部门针对灾后群众情绪不稳定，因灾引发的纠纷矛盾增多的情况，细心做好疏导工作，及时调解纠纷；市房管部门、园文系统、城管部门、电力部门等部门全力以赴，确保城市安全、道路畅通及供电、供水、供气，通信、能源以及市政公用基础设施正常运行。
然而，部门行动缺乏统筹安排，形成合力有限。由市领导启动协调会议、布置部门各自任务之后，由牵头部门统领的合作行动则并非一帆风顺，部门间自主合作的积极性不够，因为沟通的动力非来自部门自身发展的需要，而是来自外部的制度环境。直接体现在完成任务的时效性方面，各部门更倾向于在各自的职责范围内明哲保身。如城管、环卫部门对机动车道上积雪的清除较为迅速，而忽视对非机动车道和人行道的清除。由于危机管理的各项任务在目标、程序上具有高度互倚性，每个过程都直接影响应急总体目标的实现，各项工作环环相扣，因此，单个部门工作环节的效率直接影响整体效率，并发生几何累积效应。这种负面的几何累计效应尤其表现在各部门的行动既作为投入又作为产出的彼此关联中。如道路管理多头负责，高架道路涉及道桥公司，城区道路涉及城管部门，郊区公路涉及公路部门，而绕城公路又归属业主单位，导致承担交通顺畅任务的交警部门协调难度巨大。而且，有些雨雪冰冻灾害的涉及部门并非一级政府的范围之内，导致协调难度增大。如铁路系统是独立于属地政府的中央直属机构，仅在省一级向当地政府汇报工作，所以在突发事件应对上更多地与省一级政府协调，与杭州市政府直接关系不大。但是解决车站滞留旅客的疏散和稳定工作由杭州市政府承担，所以，杭州市火车站滞留旅客数量的不断攀升，除了灾情严重的客观因素之外，一定程度上说明了在人员中转上的协调不力。