（三）村民的个体化和“原子化”成为乡镇秩序与多元治理主体协作的社会基础
在一定意义上说，村民自治是在吸取人民公社失败的教训的基础上提出来的，是国家为了适应改革开放后农村社会管理需要而选择的一种治理方式，目的在于让村民对村庄的公共事务管理和村庄发展有更多的参与权、自主权和自决权，确保农民的利益主体地位不像在人民公社时期那样受到侵害，以此来提高国家对乡村社会的合法性建构。但是，村民自治并没有真正确保农民的利益地位不受损害，其原因是很多的，村民的个体化和“原子化”是一个重要因素。
1.村民的个体化和“原子化”使得村民正在丧失乡镇事务管理主体地位。在理论上说村镇秩序的获得有赖于村民的合作或村民之间建立强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的集体决策对全体村民具有约束力。但改革开放30年来，随着乡村集体生活场域的消失，村民之间联系的纽带正在断裂，日益个体化和“原子化”的村民对村中事务变得漠然。如在我们的调查中发现，面对村中事务，村民个体几乎都是集体失语，使具有约束力的村民会议成为摆设。在山南富村，一个老党员说：“有钱人做村长都已经是公开的秘密了，没钱的人自己也知道没这能耐管理别人，自己都穷得要死，还想带领村民们致富吗？有钱的人也有这本钱搞选举，拉选票，也有这个能力为村民办些事情。手中有权就能为自己谋些路子，搞好与上头的关系，为自己积累些政治资本。如果村长是个私营老板，他可以在买地时更方便些。我们也不想管村里的事，也管不了，我们能管好自己的事就不错了。什么村民会议，这个都是做做样子的。”个体化的农民是无法对村务决策产生实质性影响的。
2.集团收益效应正在乡镇事务管理上发挥作用。奥尔森认为，在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中每个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本，集团收益的这种性质促使集团的每个成员想“搭便车”而坐享其成。所以，在严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益而采取行动。我们对萧山的调查在一定意义上验证了这种效应。我们知道，在家庭联产承包责任制之后的经济基础上，国家期望通过村民自治制度的实施，逐步实现基层政治的民主化。然而，这种制度的起源其实质是自下而上的由较小区域的农民创造，而最终却由国家自上而下从全国范围内推动。农民“私”的意识并未因为历经人民公社制度的强权控制而消退，农民“公”的意识也没有因为村民自治而得到进一步的培育和提高。当前以尊重农民的意愿为政策实施的前提，却忽视了乡村社会农民“私”的治理基础。乡村发展过程中所形成的熟人社会病，即人们在信仰、道德观、价值观以及所有言行方面过分打上“关系”远近、“熟识”程度等亲情的烙印，而忽视公正、公平的社会伦理道德、专业制度、组织原则甚至法律等集团行为效应，正影响着目前的村镇治理。
3.上级政府的“政绩观”和村民生存的开放性状态，使得乡村干部陷入“老鼠箱”困境而使之丧失摸索乡镇事务管理新路径的动力。我们知道，目前正开展的新农村建设代表了国家基层治理方式的变革，即由从农村汲取资源转向反哺农村的一种新型发展模式，诸如粮食直补，教育“两免一补”、农村低保制度建立等惠农政策使得城乡关系发生了变化。用村民朴实的话来表达就是：“以前都是拿东西，现在都是给东西。”资源流向的不同使得乡镇干部必须依靠村干部收取税费与乡镇干部将资金投入到村庄这两种不同的乡村关系表现形态产生。在这种背景下，治理主体的改变不再以村干部单方面地有求于乡镇干部为全部内容。但据我们的调查，上级政府的“政绩观”对村干部仍有一定的约束作用，村干部个体主动性和积极性的有效发挥在一定程度上受制于上级政府的“政绩观”。如一个村长就埋怨：“你看我们的村委会，简直成了小政府，各种办公室都必须有。现在区镇政府都想抓典型、创明星，政府的每个部门都想干点政绩，我们理解他们，他们不容易，但我们更难，这么多部门的指标都得完成，不然都得一票否决。我这个村长就成了落实任务村长，我个人的事简直没有精力做。”
同时，在乡镇治理内容和方式改变的情况下，村干部感受到来自村庄的压力越来越大。首先，村民对村干部的行为有了更高的期待，在村民看来，村干部就应该为村庄争取更多的资源。强有力的村庄价值生产能力让村干部为自己村庄争取好处的认识已经成为他们的一种集体无意识。其次，与当前的国家政策导向有关。伴随着电视的普及，国家政策已经能够直接与村民发生关联，村民已经可以通过反复播放的新闻了解国家对农民的态度。由于村民对国家优惠政策的预期与现实乡村政策的落实情况总是存在一个落差，这种落差则进一步激发了村民“保护自己权益”的热情。对村干部而言，即使可以漠视乡镇布置的任务，也不可以对能够在国家政策里找到依据的村民要求置之不理。整个村民生存的状态已经具有了更加开放的特点，这种开放因为与国家政策相关联而使得村民获得了一种政治上的心理优势。正是这种强大的心理优势让村民敢于保护自己的利益，甚至越来越敢于进行不达目的誓不罢休的“缠访”。在这种压力的转换之下，村干部的工作状态就由“上面压着”转为“下面推着”，而这也正是村干部角色转化与重新定位之因。
但从我们目前的调查结果来看，村干部角色的转化与重新定位还需要一个过程，因为许多基层制度严重不足，特别是配套制度不健全以及现有制度经常发生矛盾和冲突。而没有相应地制度化水平的提高，搞好乡镇调解便是一句空话。
三、乡镇调解新机制的形成困境
调解作为中国特色的纠纷解决机制，具有悠久的传统，是中华民族亘贯古今、最具活力的法律传统。它对于乡镇秩序的形成发挥了不可替代的作用，但在当代有些问题必须引起我们的高度关注。
（一）“定分止争、案结事了”的人民调解在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了基础性作用，但缺陷明显
人民调解是指在调解委员会主持下，以国家的法律法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷当事人互谅互让、平等协商、自愿达成协议、消除纷争的一种群众自治活动。它以纠纷解决的自治性、民间性为特征，是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。与诉讼相比，人民调解的显著优势在于：第一，人民调解组织分布广泛、贴近群众、启用方便，具有较强的民间性，纠纷当事人可以随时随地寻求救济，消解了对诉讼的疏离感和排斥感，有利于将纠纷化解在社会基层和原初状态；第二，以和平对话的方式解决纠纷，融情、理、法于一体，更易于被接受；第三，程序更简单、方式方法更通俗灵活，调解员可以运用日常生活中掌握的与纠纷有关的背景信息、“地方性知识”来解决纠纷，成功率更高；第四，不收取费用，最大限度地节约了社会和个人纠纷解决的资源和成本。[5]
根据我们的调查，目前在萧山影响乡镇秩序的主要有以下十个方面的因素，即劳资冲突、征地拆迁冲突、宗教冲突、交通事故冲突、生产安全事故冲突、干群关系冲突、环境污染冲突、群体上访冲突、特殊群体利益维护冲突和黄赌毒等社会安全事件冲突。其中除了黄赌毒等社会安全事件冲突由于其社会危害重大需要由国家权力部门打击外，其余9个方面的因素都可以视为人民调解的范围。在我们的调查中确实看到了人民调解的成效和魅力，但也发生了调解结果的不认同、调解路径不畅通等问题。其原因是多方面的，主要有以下三个：
1.现代乡镇利益主体的多元化和公私界限的过度分明使得人民调解的力度受到影响。如前所述，萧山衙前所属的12个村落几乎已经完成非农化，其村民的大量外流和外地人员的大量涌入使得村民之间的纠纷形态、纠纷主体和纠纷诉求的方式都发生了与调解不相适应的变化。传统人民调解的制度设计主要是针对传统自然经济或计划经济下简单的纠纷形态，是可以通过不具备各种专业知识的社区权威就能够平息的。而市场经济环境下的这些新的纠纷形态使这一制度往往显得力不从心。一方面，熟人社会的解体。居住在同一社区里的人职业、身份都比较复杂，彼此互动较少，甚至“老死不相往来”。另一方面，现代村民“他我”观念非常明确，房产权的私有化和权利意识的增强导致了邻里纠纷一旦发生就可能尖锐化，越来越诉求于维护自己实实在在的权利。而且，现代村民都具有一定的法律意识，在调解的过程中总是会与诉讼相对照，只有当调解能够更好地实现自己的利益时，他们才会选择这种方式。
2.人民调解制度的自身缺陷也导致人民调解的效度受到影响。传统中国是一个熟人社会，熟人社会有着天然的凝聚力，人际关系尤为重要，人人非亲即故，凡事皆可斡旋，出现民间纷争人们总是先寻求诉讼以外的方法，依靠地缘、血缘和业缘等组织来解决。因故中国传统社会历来以调解消化大量民间纠纷。新中国成立后，我国先后通过一系列法律、法规的制定和修改，确立了人民调解制度和诉讼调解制度。自新中国成立后到改革开放前相当长的一段时期内，由于我国的社会组织结构以单位为主体，社会治理显现了明显的行政化色彩，社会矛盾的解决完全依赖于各种形式的调解，尤其是单位的调解，几乎涵盖了社会、家庭生活的每一个方面。但自1978年市场化改革以来，随着社会结构的变迁，人民调解自身缺陷诸如人民调解制度不健全、操作性差，调解方式随意性大、缺乏程序规范，人民调解协议的法律效力畸弱、对当事人的吸引力相对较差，人民调解员队伍不稳定、调解员文化程度和业务水平参差不齐影响调解质量与效率及缺乏资金保障、各地发展不均衡等严重制约了人民调解效度功能的发挥。这种全国性的局面在萧山区衙前镇这个特殊区域反应更突出。
3.现行法律对调解协议效力规定不明确，致使人民调解缺乏吸引力。人民调解虽然有其资源丰富、分布广泛、贴近基层等优势，对婚姻家庭、邻里纠纷、侵权赔偿等民间矛盾发挥着自己独特的化解作用，成为纠纷解决的第一道防线，对分流社会矛盾、缓解诉讼压力起到一定作用，但是其预期功能还没有很好地发挥出来。究其原因，人民调解组织在工作范围、组织形式、队伍素质等方面固然有不适应新形势需求的因素，但现行法律对调解协议效力规定不明确，致使人民调解缺乏吸引力则是其根本原因。正如一个村民所说：“现在的老百姓都很明白了，法律意识很强的，按照法律规定来的，要不然怎么可以？”“村治保主任做了很多事。我们遇到一些小矛盾能自己解决最好，但有时也要到村里去，但村干部权力有限，特别是当我们与村干部发生矛盾或者是经济纠纷比较大的时候，我们还是要到法院。”对此村里的人民调解员也谈到：“我们的原则是尽量把矛盾控制在村里，不把矛盾上交或扩大，但我们也确实有困难。主要有三个方面的原因：一是村民之间发生的矛盾性质越来越严重，如经济纠纷标的都很大，我们不敢调解；二是我们的职权有限，村民不太相信我们调解的法律效力；三是我们的政策水平有限，有些按照土政策调解完的事件村民又翻案，影响了调解的声誉。”
（二）“调判结合”的司法调解目前在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了主导性作用，但与中国传统村落“熟人社会”村民所形成的心理定势产生冲突
司法调解是指在法院的主持下，双方当事人就争议的内容在自愿平等协商的基础上达成协议，由法院予以确认后终结司法程序的活动。司法调解的突出优势为：第一，程序规范，是我国民事诉讼法规定的一项重要诉讼制度，使当事人信服；第二，调解主体是职业法律人，即法官或法官助理，具有较强的司法公信力；第三，司法调解结果法律效力高，有强制执行效力，具有较大吸引力；第四，调解可以改善司法裁判质量，弥补司法裁判“非黑即白”的硬性结果给一方甚至是双方当事人带来的困扰和不满，而且调解的自动履行率远比判决高，免除了上诉的发生和执行的风险与成本；第五，司法调解可以填补法律空白。当新的利益冲突需要确认和调整时，现有法律出现盲点，调解却可以在不断协调的基础上提出双赢甚至多赢的方案，解决特定主体之间的特定纠纷，以提供一种缓冲机制，进而为后期的规则确立提供借鉴。正因为如此，司法调解目前在乡镇秩序的构建和乡镇治理中发挥了主导性作用。现在，村民之间出现纠纷主要是以这种方式解决，但也发现一些问题。