政府与统治能力（governability）二者均源有希腊语词“驾驭”的意思。“统治能力是指一个国家的政治机构指导该国经济和社会的能力，它依赖于政府本身的特点，也依赖于政府试图驾驭的那个社会的特性。”这里的统治能力实际上就是政府的能力。阿尔蒙德从政治体系和政治文化的发展角度来考察政府能力的构成，他认为，在政治经济发展的过程中，政府能力包括建立政治行政领导部门和政府行政机构的能力、制定政策和执行政策的能力、维持公共秩序和维护合法性的能力、组织政治参与的能力。D.C.斯通则从政府的政策过程来界定政府能力，他认为，政府能力是指政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现共同目的的机关能力。国内有学者从政府行为过程的角度来理解政府能力，认为“政府能力是政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标的能力”。并且他研究了政府能力的功能性构成，依政府能力的特性为依据政府能力可以分为：权力能力（ability of power）、政策能力（ability of policy）、权威能力（ability of authority）和组织能力（ability of organization）。有学者从政府实施目标力量的角度来分析政府能力，把政府能力等同于国家能力，认为“国家能力是指国家实现自己意志的能力”。强调任何政治制度必须在具备汲取能力（extractivecapacity）、调控能力（ste-ering capacity）、合法化能力（legitimationcapacity）、强制能力（coercive capacity）四种基本国家职能时，才能生存和运作。这些概念从不同角度揭示了政府能力的涵义，但是，这些定义却无法将政府能力与政府权力区别开来，更无法看出政府能力在政府权能实现过程中的实际作用。
研究权力问题的学者都把权力与能力联系在一起考察，在他们看来权力在实质上是一种差别，不论是政治权力、经济权力，还是自然权力（指生物意义上的权力），它们的存在是由于人格、财产和组织等权力源在生物的、心理的、文化的和理性的、非理性的等方面的差异而造成的，在这些方面处于优位或优势的人成为权力的控制者，其他人则成为被控制者，这是最普遍意义上的权力存在。“权力是一种能力，是根据拥有的令人满意的便利条件，特别是收入和声望而获得他人的依从的能力。”韦伯认为：“权力是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力。”权力与荣誉一样成为人类居于首位的欲望。权力是一种能力，但权力本身并不等于能力，权力是静态的事实存在，是客观存在的“东西”，当人们提及“总统”这个名词时就自然而然地联想到总统的地位、总统的权力……而能力既是权力实施的基础，又是权力的延伸。能力有潜在能力和显性能力，有些能力是行为表现的结果，有些能力是行为展开的基础。丹尼斯·朗认为：“在最一般意义上的权力是把它视为对外部世界产生效果的事件或动原。……作为产生效果的能力，权力可以赋予该动原以意向性，即使在行动中并不显露这种能力。
权力在这里类似并包括物质力量或能量，例如被视为处于炸弹中的爆炸力。”因而，当我们说权力是一种能力时，指的是获取权力的能力、实施权力的能力和权力控制的能力。当我们说权力是一种能力时，指的是权力的社会能力，而不是自然差异。“掌权的个人是作为集团一分子的个人而非作为单个的个人；权力必须和社会地位结合起来（帕森斯称为‘角色’），必须和社会组织如大学和工厂联系起来。……‘能力’概念强调的是这一事实：权力是一种某个职位的占有者可以使用而非必须使用的东西，它反映的是一种潜在能力而非实际现象。”
政府能力是政府贯彻其意图、将目标转化为现实的能力。从政府能力的实现状态来看，政府能力有政府的现实能力和政府的潜在能力。
政府的潜在能力是政府无形的权威能力，是政府利用自己的权威力量贯彻自己意志的程度。政府的现实能力包括很多内容。有学者认为，政府能力之间的有机联系构成“群结构”，形成不同的政府能力群。
我们认为政府的现实能力就是政府的行动能力，包括政府意图的实施能力和政府的控制能力两个方面。政府意图的实施能力即政府将预期目标转化为现实的能力，政府这种能力的强弱取决于政府掌握权力的多少、政府权力的运用程度、政府意图的传达效率（即政府意志传达的途径及环节的顺畅程度）、政府意图的实现效果（即政府权力的目标有多少变成了现实）等因素。政府的控制能力是政府对社会发展和经济运行的干预与影响的能力，以及对自身组织的调控能力。政府对经济的调控主要体现在国家的财税汲取能力、政府的金融调控能力等。政府对社会发展的调控能力主要体现在社会力量的动员能力、社会秩序的维持能力、社会利益的协调能力、社会财富的分配能力、社会环境的综合治理能力等。政府自身的组织调控能力，主要体现在中央政府对其机构与人员的动员能力、地方政府对中央政府的意志与政策的贯彻执行程度，政府对其自身的组织管理水平，对政府规模、组织机构设置与机构运作效率的控制能力等。
政府能力的强弱与政府权力的多少并非成正比例关系。“集权的政府与强政府不是一个等同的概念。一个集权的政府，即享有宽泛权力的政府，完全可能是一个在能力上比较弱的政府。”当然，一个集权的政府也可能是一个效率比较高的政府。政府权力的实现离不开社会基础，离不开社会的支持，政府权力只有真正渗透到社会，政府的意志和政治决策才能够真正贯彻。政府能力的强弱与政府权力的社会渗透能力、社会动员能力和社会支持能力正相关。政府能力与政府意图的传达效率成正比例关系，政府意图与政策传达效率越高，说明政府能力越强；政府意图与政策如果不能被社会顺畅的认同和接受，政府能力甚至政府本身存在的合法性都会受到质疑。政府意图的实现效果是政府能力的直接体现，政府意图实现的效果好，说明政府的治理能力强，反之，说明政府的治理能力差。因而，可以肯定地说，政府行为的“有效性是政府能力的核心概念”。
政府能力是组织体的能力，它是政府系统的整体能力，而不是个人能力，是政府调动政府机构与组织成员实现既定目标与任务的能力，是政府的组织整合与组织运作的能力。A.布朗指出政府能力建立的主要目标在发展各机关的能力，管理自己的事务，更为有效地维护与增进自己的利益，减少外来破坏性变迁所造成的弱点，使政府在自主的情况下明智而有效地运作。因而，“政府能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和”。影响政府能力高低的因素主要有：政府机构工作人员的素质；官僚集团对当时政府目标的承诺同他们自己的组织目标或个人目标相对立的程度；政府决策的制度环境可能影响统治能力；政党体制可能影响政府的能力，特别是产生和贯彻明确的行动权的那种能力。政府能力还受政府所处的社会环境和社会因素的影响，社会分裂程度、国民的价值观念等都是影响政府统治能力的社会因素。因此，“政府的统治能力与当时政府的合法性及权威性紧密相连”。
治理理论认为，政府权能作用的产生、政府能力的强弱受政府治理工具、治理手段、治理方式和治理效率的影响，其中政府治理工具是影响政府权能作用发挥的基本因素。政府治理工具即是政府的管理方式，“所谓政府的治理工具是政府实现其管理职能的手段”，莱斯特·M·萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行动的工具，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决”，政府职能得以实现。政府治理的工具具有共同的属性，使这种工具与其他工具相区别。政府治理的每一种工具都规定行动的结构，具有制度化的行动模式；政府治理是一种集体行动，它的目的是要解决公共问题，表明这种结构化的行动不仅仅是政府行动，而更是社会参与的集体行动。因此，政府权能的实现，政府能力的发挥，必须有社会基础和社会的参与，政府权力意图必须与社会行动目标相一致才能够顺利实现。