书城政治走向绿色的欧洲:欧盟环境保护制度
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第20章 环境治理的基本手段(2)

2004年欧盟建立欧洲污染排放与转移登记制度,该数据库乃是响应欧盟于2003年5月签署的联合国欧洲经济委员会《关于污染排放与转移登记的议定书》的要求。早于PRTR,在2000年委员会决议建立了欧洲污染排放登记制度(EPER),其范围比PRTR小。PRTR以一种公众可获得的电子数据库形式,形成一个欧盟层面的污染排放与转移登记系统。该系统保证公众可以免费从因特网上获得这些登记的信息,包括:污染物种类,地理位置,受影响的环境,源头装置,等等。

PRTR的范围将包括向空气、水和土地排污,也包括污染物和废弃物的转移,还包括那些超过某些限值的排放和从某些特别活动中产生的排放。该项登记还覆盖了从分散源头的污染排放(如交通)。

PRTR附录2列出登记的废弃物和污染物的清单包括:温室气体、酸雨污染物、损耗臭氧的物质、重金属、致癌物质(如二恶英)。须登记的特别活动则列于附录1,包括:热电站、矿山、采石场、金属加工业、化工厂、造纸和木材业、废弃物和污水处理厂。

PRTR规定在国家层面收集的上报给委员会的信息应该有规律地补充收入数据库。发生一项或多项在附录1中所列活动的当事人,如果他们的活动包含超过了某些限值的污染排放或转移,应向国家主管机构报告有关信息。可行的话,成员国还应收集分散污染源排放的有关信息。成员国必须向委员会报告他们所收集的信息。委员会与欧洲环境局合作,将把可行信息提供给公众。

3.关于消费者安全、公众健康和环境的科学委员会

由委员会第2004/210号决定成立关于消费者安全、公众健康和环境的科学委员会。该决定建立了三个咨询科学委员会:消费者产品方面的委员会(以下简称消委)、健康和环境风险科学委员会(以下简称健环委)、紧急和新认定的健康风险科学委员会(以下简称风险委)。

三个科学委员会的工作是在他们的专业领域向欧盟委员会提出科学的建议。消委向有关下列产品的安全提供意见:用来消费的非食用产品,如化妆品、玩具、纺织品、衣服、家用产品(清洁剂等)、消费者服务品(如纹身等)。健环委为以下内容提供建议:化学品的毒性和生态有毒性,生物化学和生物化合物(特别是新的和现有化学品、危险物质的限制和买卖、生态杀灭剂、废弃物、环境致癌物、塑料和其他制造水管工程的材料,如新的有机物质),也包括其他与这些相关的问题,如饮用水、室内和周围环境的空气质量、人暴露在化学品的混合作业中、内分泌破坏的意识和认定等。风险委为涉及广泛的、复杂的或多学科的问题提供咨询与建议,这些问题要求一个对消费者安全和公众健康,以及其他共同体风险评估机构未能覆盖的相关问题的全面评价。

前两个委员会有19个成员,后一个委员会最多只能有13人,但在针对某一具体的专业问题时,可以召集这个专业领域的6个专家的支持。委员会成员的选取乃基于他们的专业,必须遵守独立、透明和保密的原则。

三、财政支持手段

共同体从不同的渠道为环境政策提供财政支持,比较重要的现有四种:结构基金(Structural Funds)、环境财政工具(LIFE)、凝聚基金(Cohesion Fund)以及欧洲投资银行。其中对环境保护直接影响比较大的是LIFE和欧洲投资银行。此外,每个成员国政府为环境保护而来的财政资助是当然的财政手段。

1.环境财政工具

为了更有效地保护欧盟内部及周边国家和地区的环境,欧盟启动了LIFE这个环境财政工具。1992~1995年实施第一个LIFE计划,即LIFE I,总投资4亿欧元;1996~1999年实施LIFE II,投资4.5亿欧元;2000年7月,欧盟启动了LIFE Ⅲ,截止日期为2004年12月31日,投资6.4亿欧元。但LIFE Ⅲ经中期评估后又延期至2006年12月31日,并追加投资3.172亿欧元。LIFE由LIFE-自然、LIFE-环境、LIFE-第三方国家三部分组成。三部分分别占总投资的47%、47%、6%。值得一提的是,LIFE的预算并不全用于具体项目,用于项目建设占总投资的95%,还有5%用于配套措施。

LIFE-自然旨在实施共同体关于保护野生鸟类的指令以及关于保护自然栖息地的指令,特别是“自然2000”网络,所以它资助的项目主要是自然保护这一类的。其资助方式一般是共同出资,即受资助方也要负担项目的一部分投资,LIFE最多出资项目合理成本的50%,配套措施成本的100%,特殊情况(如保护优先的栖息地和物种)则可达75%。

LIFE-环境旨在促进革新性的方法和技术以及共同体环境政策的进一步发展,其资助的范围包括:计划六所确认的优先项目;融入了环境与可持续发展考虑的土地使用、建设和计划,促进水的可持续管理,经济活动环境影响最小化的示范项目;为关乎环境的新的共同体创议、措施或法令做准备的项目;配套措施。其资助方式也是共同出资,对于可以带来真正税收的项目最多资助30%,其他的为50%,配套措施为100%。

LIFE-自然和LIFE-环境适用欧盟成员国以及与欧盟签有协议的中东欧国家,在共同体外部则适用LIFE-第三方国家。LIFE I 期间,资助了第三方国家50个环保项目。LIFE II期间,其总预算的5%用于第三方国家的66个项目。LIFE-第三方国家主要是指地中海地区非欧盟国家和波罗的海沿岸国家(但不包括已与欧盟签有协议的中东欧国家)。1996年开始,第三方覆盖阿尔巴尼亚、阿尔及利亚、波斯尼亚-黑塞哥维那、克罗地亚、塞浦路斯、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、马耳他、摩洛哥、叙利亚、突尼斯、约旦河西岸和加沙地带、土耳其,以及俄罗斯波罗的海沿岸地区。LIFE主要内容是:技术支持,以用于环境管理架构的建立;促进可持续发展的示范工程;濒危动植物的重要栖息地的保护和恢复。

欧盟还利用LIFE-第三方国家加强同国际组织——如欧洲投资银行(EIB)、世界银行、联合国环境规划署(UNEP)、国家海事组织(IMO)、环境署地中海行动计划(MAP)等等——的联系,加强与地区网络、受援地区的非政府组织(NGOs)的关系。

2004年,欧盟不仅对LIFE延期两年,同时还决定了2006年后的LIFE,即环境领域的单一基金,名为LIFE+,是环境领域的合理且简化式的基金,时间跨度为2007~2013年,预算1.9亿欧元。LIFE+替代了现有的财政工具,如LIFE、“城镇项目”、“NGO项目”、森林专项项目,把这些合并为一套运作与决策机构,如此一来使环境目标更协调,使共同体工作更有效,还增加了透明度。

LIFE主要资助具体的环境治理项目。未来的LIFE+将完全改变这个方向,转向资助“实施与治理”和“信息和沟通”,从中可以看到欧盟越来越注重环境政策的实施与生效、环境治理方式、公众获得信息、公众对环境事务的参与。可以说是从具体的环境问题脱身出来,建设促使环境政策生效的社会环境。

2.欧洲投资银行(EIB)

欧洲投资银行是一个非赢利机构,保护和改善环境是它的五个优先投资领域之一。在环境领域,资助以下私人或公共项目:供水基础设施,废弃物处理设备,海水保护设备等。欧洲投资银行还可以资助特殊的污染控制项目。但不管是什么类型的援助项目,它们都事先必须进行环境影响评价。银行在贷款时也运用共同体的环境规则,包括PPP和防备原则。

2004年5月以来,25个成员国捐赠给EIB的资金总量为1637亿欧元。25%~33%的环境保护投资在以下几个方面:改善环境质量,公众健康和自然资源的合理使用,遵守可持续发展方面的国际承诺,应对气候变化,促进可再生能源的专门战略。

EIB在欧盟15国(2004年欧盟扩大前的15国)中的环境保护资助覆盖了以下领域:城市环境,包括城市公共交通网络(电车和地铁)和城市翻新(社会性建房与建筑遗产保护);水与卫生,改善空气质量,节能和替代能源;固体和危险物处理项目。

3.国家补贴(state aids)

政府通过补贴(subsidies)、低息贷款、减免税收的方式,鼓励企业和消费者进行污染控制技术投资或使用绿色产品。例如,德国和意大利对回收包装废弃物和报纸的补贴,比利时、丹麦、德国和荷兰对消费者在其汽车上使用催化变换器的补贴。欧盟1974年即开始制定专门的法令以调整各成员国的补贴制度。1980年和1986年对该制度作了一定的调整,1994年《共同体有关环境保护国家补贴的纲要》又对国家补贴制度作了改革。

2001年委员会发布了关于保护环境的国家(指成员国)补贴指南,有效期至2007年12月31日。指南规定对于环境保护活动的国家补贴要考虑到PPP原则,同时又要避免与成本内化原则相冲突。指南肯定了三种形式的国家补贴:

促进废弃物管理和节能的运营资助。

根据PPP原则,厂商理所当然要偿付处理工业废弃物的费用而不应得到补贴。但在以下情形,可以获得国家运营补贴:国家标准比共同体规则更严格时,或者有国家标准却无共同体标准;随之而来的是可能失去在国际水平上的竞争力。但所有此类运转的资助不超过5年,并且这种资助是递减的。第一年资助这类额外成本的100%,第五年则直线递减至零。例如,热电联产被认为是适合于“运营补贴”的,因为其产品超过了市场价格。

对中小企业(SMEs)实行其环境咨询服务的资助。

投资补贴。

能获得资助的投资包括:为满足环境目标而迫切需要的在土地方面的投资;对可降低或消除污染或损害的建筑,发电厂或设备的投资;从保护环境的角度出发而改进生产方法的投资;通过运营许可证或专利的获得来投资于技术转型。非专利专门技能也有资格获得投资。

指南规定了不同的补贴条件和申请补贴的最高限度。

四、促进环境法实施和生效的手段

欧盟在计划六中把三“I”(Implementation,Information,Integration)作为环保工作的重点,“促进环境法实施和执法的手段”正是前两个“I”即“实施”与“信息”,也就是欧盟看重如何促进环境政策实施的手段以及加强公众获得环境信息的措施。这类手段与上述LIFE+的精神是一致的。这类手段包括:建立环境政策实施与执法网络,利用环境检查并扩展环境检查的领域,制定检查的最低标准,建立环境责任制度,引入刑法保护环境,运用“违法”程序,加强公众参与,鼓励环境NGOs等。

1.IMPEL网络

1990年都柏林欧洲理事会强调,共同体环境立法只有在成员国完全应用并生效的情形下,才具有真正的意义。1992年成立了IMPEL网络。IMPEL即“环境法实施与执法网络”,是一个促进环境法检查和实施的非官方网络,目的是为了使环境法更有效地实施。IMPEL主要在两方面发挥作用:一是在不同的施政层面交流信息与经验;二是在环境事务上培训检查员,展开深入的讨论。

欧盟为了促进环境法的贯彻执行,采取了IMPEL的很多后续行动。例如,1996年5月委员会和欧洲议会举行一个题为“环境保护的挑战——使法令运转起来” 的联合公众听证会,以提升如何使环境法更有效实施的理论水平和意识;委员会又发布了一个关于实施共同体环境法的意见交换书,在此文件中认识到有必要提供成员国实施共同体环境法的状况以及最新且可靠的信息,并进行针对成员国没有实施共同体指令而启动的“违法”程序的年度总结与评价。

与IMPEL网络相配合,从1999年开始,委员会每年发布一次前一年的环境法实施与执法情况的调查报告,通报共同体环境法实施的进展,以提高成员国对共同体环境法的意识,并使实施过程更加透明。

2.环境检查

作为共同体IMPEL的后续行动,也是因为考虑到成员国检查体系的多样性,1998年委员会提出了一项关于环境检查的最低标准的意见书。2001年,这个意见书成为了欧盟关于环境检查的最低标准的决议,简称环境检查(Environmental Inspection)。环境检查通过制定可应用于组织、执行、跟踪和公布所有成员国环境检查结果的最低标准,确保共同体环境法令更好地得到执行和更协调的应用与实施。委员会敏锐地认识到通过促进共同体环境法知识,特别是通过法官、律师和官员可以提升整体意识。该决议覆盖了适应共同体环境法令的所有工业企业和设备的检查。检查内容包括:检查设备是否符合共同体的环保要求,设备对环境影响的监测情况,场所考察,环境质量标准达成的情况,环境审计报告与声明的考虑,等等。

委员会还确定了环境法实施检查行动的新领域,包括成员国执行检查、向法院或特别法院提起司法诉讼和获得司法公正。

3.违法起诉

违法(infringement)起诉,是指由于成员国没有实施共同体所制定的某项法令或执行得不完全或执行出了偏差,委员会作为欧盟法律的监督和执行者可以向成员国提出建议或发出警告,如果成员国不从,则委员会可以向欧洲法院起诉“违法”的成员国。

近年来,成员国环境违法的投诉引人注目。2001年达600件,其中1/3的投诉与自然保护有关,1/4与环境影响有关,1/6与废弃物有关,1/10与水污染有关。2002年,新增555件投诉。2003年,委员会一共接收到了有关违反环境法的505件新的投诉,略少于2002年。其中有88件是没有在规定期限内转换为国内法,118件是不正确的转换,95件没按规定执行有关指令。环境领域的违法诉讼案在欧盟比重很大,占了委员会提交至法院的总数的1/3。以下是近年来各国的“违法”情况。

自由获取信息方面。法国没有有效实施自由获取信息指令,在欧洲法院吃了官司。

环境影响评价方面。委员会把爱尔兰告上欧洲法院,指控爱尔兰未能把EIA有效转换,在环境影响评价方面执行不力。同样的原因,委员会控告过卢森堡和比利时。委员会和欧洲议会还受理了大量对于成员国地方政府不正确地实施EIA指令的投诉和审诉。