提要
土地是工业生产活动最基本的生产要素之一，在土地产权明晰的条件下，地租或土地价格是调节土地在各个用途之间资源配置的最基本的工具。在现实生活中相当部分的土地利用要受到公共决策的影响，通过公共程序制定适当的规划和限制，以弥补市场本身带来的问题，对于发挥市场机制作用和土地的合理配置是有益的。改革开放以来，随着城市化的迅速推进，我国城市建设用地呈快速扩张的趋势，相应地带来了土地利用的浪费问题；在城市内部，工业用地比重偏高，工业建设开发活动遍地开花，表明我国在工业用地管理和工业用地效率方面存在不少问题：第一，由于企业进入的土地获得成本低、环保要求低，导致各地工业投资中的重复建设；第二，地方政府存在征地—储地—出让的巨大利益机制，激励了地方政府为卖而买的征地行为；第三，政府对土地资源公共管理职能存在严重缺失。解决我国工业用地使用效率不高不是一个单一问题，需要和其他用地一起一揽子设计解决方案。从根本上说，我国的土地管理应把土地资源市场化作为土地制度改革的基本方向，政府逐步退出土地征用和土地交易市场，而把主要精力放在土地规划的制定及执行上。从短期看，政府应主要致力于以下几个方面的政策推进：第一，正确处理土地利用效率和环境保护之间的关系；第二，深化土地使用制度改革，推进土地资源市场化配置；第三，立足内涵挖潜，优先盘活利用存量土地；第四，强化土地利用规划的规制作用，优化土地利用布局和结构。
改革开放以来，随着城市化的迅速推进，我国城市建设用地呈快速扩张的趋势，相应地带来了土地利用的浪费问题。在城市内部，工业用地比重偏高，工业建设开发活动遍地开花，表明我国在工业用地管理和工业用地效率方面存在不少问题，有必要从土地经济规律入手，分析我国工业性用地开发过程中存在的问题，设计解决我国工业用地使用低效率问题的解决方案和政策措施。
一、工业用地开发的经济分析
土地是人类社会最重要的自然资源，土地和劳动的结合被认为是创造社会财富的真正源泉。经济理论对土地的研究主要是把土地作为等同于劳动、资本、企业家才能的生产要素并研究其在市场的一般均衡中的作用为重点的。作为生产活动最基本的生产要素，土地是自然赋予的资源，其显著特点是不能被生产出来，从而整个经济所拥有的土地数量固定不变。但这并不意味着其中一种用途的土地数量是固定的。在土地产权明晰的条件下，土地价格是调节土地资源最终配置的最重要的工具，如果工业用地的土地收益明显低于其他用途，则土地的拥有者可以通过改变土地用途推动土地收益最大化，最终改变不同用途土地的利用结构。在欧美等发达市场经济国家，工业厂商使用土地可以采取租用和购买两种形式。每单位土地在两种方式下需要支付的费用一般是不相同的，前者是土地所提供的生产服务的价格，后者是土地本身的价格。以下我们分析租金的形成机制及其对工业用地影响。
与其他的生产要素价格的决定一样，均衡地租也取决于土地市场上的供求均衡。土地的需求是在不同的地租下租用土地的数量由土地的边际产品价值所决定，土地的市场需求与地租水平呈反方向的变动。对于土地的供给者而言，可以通过把既定的土地资源自用和出租两种方式实现效用的最大化，对于不同水平的地租，所有者相应地确定自用和出租的数量。如果地租上升对出租土地数量所产生的替代效应大于收入效应，那么土地出租的数量会增加，反之则减少。如果土地不只有一种生产性用途，所有者向其中一种生产用途的供应量可以随着该用途地租的提高而增加。如果土地只有一种用途，为了获得最大的效用，只要地租大于零，所有者将把他的土地出租出去，因而土地的供给曲线是一个固定数量的垂直曲线。
土地需求曲线和供给曲线的交点决定均衡地租。在土地供给曲线为垂直的情况下，均衡地租完全由土地的需求曲线决定。由于土地的需求曲线取决于土地的边际产品价值，而后者又取决于土地的边际产量和土地上所生产的产品的价格，因而在技术水平不变的条件下，地租由土地上的产品价格所决定。把土地当成一项可以获得现金流量的可交易的资产，运用资产价格模型很容易分析地租与土地价格之间的关系，即土地价格是资本化的租金。土地被看成可交易的资产，只有在它作为生产商品用途，并且能够流通的生产要素时才能估价。
区位是决定土地租金或土地价格的关键因素。在土地只有农业用途时，土地肥力是比区位更重要的影响土地价格的因素。分析现代经济社会对土地的利用趋势，可以看出区位对土地租金的影响是决定性的，而租金又反过来最终决定了土地利用结构。简单地对土地用途进行划分，可以分为住房用地和工商业用地，后者又可以划分为商业用地、工业用地和农业用地。这些土地的使用者通过对土地的出价竞争获得土地的最终利用。住房用地的地租取决于不同的消费者在效用水平不变的条件下，个人能够支付的对不同地段的土地的一系列出价，地段的好坏是看消费者居住地段与城市CBD之间的距离而定的；同样的，工商业用地的租金也是厂商基于利润水平不变的条件下对不同位置土地的一系列出价。工商业用地租金的因素包括：①距离城市中心的有效距离。②该区域与潜在消费者的可接近程度。③竞争者数目、区位及竞争程度。④用于单一项目或系列项目的土地之间的接近程度，这些项目以吸引潜在消费者和降低成本的方式相互补充。由于厂商位置和居住的地址选择都是内在的且相互作用，特别是厂商之间的竞争对位置选择会产生重要的影响，因而考虑多重因素分析如居住区、各类工商业等位置的同时决定（一般均衡）是困难的。但经济理论为我们研究实际土地利用提供了有用的框架。影响土地利用和地租的变量很多，首先是土地需求的来源，即用于居住、商业、工业、农业、采矿、娱乐和生态支持等不同目的；其次，研究不同的需求中影响土地利用和地租的诸多因素；最后，土地利用和租金依据不同资源需求之间的竞争结果确定：每块土地将分配给能够最大化租金的使用方向上去。
在现实生活中，相当部分的土地利用要受到公共决策的影响。由于土地利用的非排他性、非竞争性导致的矛盾，以及市场不能提供集体的愉悦环境，政府支持公众在一系列土地利用规划和区划、细分的规章标准、建筑规范、农地保护和水土保持成为一个普遍现象；此外，绿地、道路等公共设施由政府投资是有效率的，对城市文化的保护也需要政府规制经济利益最大化的市场行为。从这个意义上说，通过公共程序制定适当的规划和限制，以弥补市场本身带来的问题，对于发挥市场机制作用和土地的合理配置是有益的。
二、“十五”时期我国工业性用地的规模和结构
改革开放初期，我国城市个数只有190座，1991年达到479座，1996年我国城市数量基本固定下来，达到了666座，此后由于一些地方市改区吸纳，2004年城市数为661家。1991年，我国城市建设用地面积只有12907.9平方公里，此后呈快速扩张趋势，到2004年达到30781.3平方公里，年平均扩张速度达到了惊人的6.91%，远远大于同时期的城市人口增长率（1.11%）和非农业人口增长率（3.6%）的增长率。
“十五”时期是我国城市化迅速扩张的时期，虽然城市数量没有明显变化，甚至由于一些地方的县级市合并成为其上级城市的城区，从而城市数量出现减少的趋势，但城市建成区面积和城市建设面积呈明显的增长。2000年我国城市建成区面积为22439.3平方公里，到2004年增长为30406平方公里，年平均增长速度为7.89%；2000年我国城市建设面积为22113.7平方公里，2004年增长为30781.3平方公里，年平均增长速度为8.62%。这两个速度都远远大于同期的城市人口增长速度（-3.2%，应为统计口径变化所致）和非农业人口增长速度（3.1%），而且接近同时期我国GDP的实际增长速度。如果考虑到这部分还没有包括规划面积比现有城市建设用地面积总和还要大的6866家的各类开发区的面积，而且这些开发区多数是在近10年设立的。由于开发区用地多数为工业用地，而且以零地价甚至负地价的方式提供给投资者，因此在投资者创造的GDP增量中，其中的大部分来自于土地的贡献。可以说，我国近10年来的经济增长的主要动力来自工业用地要素供给的增长，是一种粗放土地利用和开发的增长模式。
从城市内部用地结构来看，在我国不同规模的城市之间，基本呈现相同的城市用地结构特征。这不是一个正常的现象！从一定程度上反映了我国大中小城市之间各地为政、重复建设的问题，不能形成有效的城市集群，这是造成我国城市土地利用的一个内在体制性原因。考虑到城市用地结构变化十分缓慢，“十五”时期我国城市用地结构变化不明显，我们延长了城市变化考察周期。我们采用1991年和2004年的数据进行对比，发现了我国城市用地结构的一些变化特征。1991年，我国城市建设土地利用结构中，居住用地为34.3%，公共设施用地为8.6%，工业用地为25.1%，仓储用地为6.0%，对外交通用地为6.0%，道路广场用地为5.6%，市政设施用地2.8%，绿地5.6%，特殊用地5.5%。与1991年相比，2004年我国城市内部用地结构只出现了一定的变化，具体表现为公共设施用地、道路广场用地、市政公用设施用地和绿地所占比例均出现增加，增加幅度分别为3.4、4.1、0.6和3.7个百分点；居住用地和工业用地作为最大的两种用途的土地，在城市建设用地中的比例仍然分别高达31.6%和21.8%，分别比1991年下降1.7和3.3个百分点；其他的如仓储用地、对外交通用地、特殊用地也出现了下降，下降幅度分别为2.1、0.4和3个百分点。
从我国城市土地利用结构的现状来看，工业用地比例偏高，道路广场、公共绿地用地比例偏低。按照国外城市中心区的用地比例，工业用地一般不超过城市面积的10%，而我国的城市普遍超过了20%，上海、苏州等发达城市甚至达到了25.8%和31.8%。
在计划经济时代，工业用地主要通过国家基本建设计划的方式，以行政划拨无偿、无限期提供给工业企业使用，具体程序是与征地过程合并在一起的。由于计划优先保证国家建设用地的倾向，加之土地的使用成本过低，一定程度上造成了工业建设土地利用的浪费现象。为了提高土地的利用效率，国家尝试探索土地有偿利用，用价格机制调节土地利用结构。1987年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，以后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1990年，国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作了明确说明。1998年全国人大通过了修订后的《土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。具体来说，土地使用权有偿出让又分为协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让等形式。
目前我国工业用地的出让方式主要以协议出让为主。为了招商引资和地方经济的发展，以及各级政府政绩的考虑，各地方政府普遍采取了吸引投资竞相压价的策略，出现了许多工业用地协议出让价格远远低于工业用地开发成本价格，甚至出现零地价、负地价的现象。国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院发布的《2005年第四季度城市地价动态监测报告》，2005年第四季度全国主要城市地价总体水平为1251元/平方米，其中商业、居住、工业地价水平分别为2062元/平方米、1232元/平方米和492元/平方米。由于土地出让程序的不透明，工业地价与商业和住宅土地价格存在较大差距。在2004年以前，浙江省工业用地出让价格除温州、义乌等个别城市以外，绝大部分地方低于土地征用和开发成本，只有市场交易价格的2/3不到，甚至更低。而且一些区域在招商引资的激烈竞争中，降低工业用地出让价格，返还出让金，甚至以零地价出让工业用地。国土资源部提出逐步将工业用地纳入“招拍挂”的范围。
我国工业用地开发的主要形式是各式各样的开发区，包括经济技术开发区、工业开发区、高科技园区、出口加工区和保税区等形式。截至2004年8月，我国有各类开发区6866个，规划面积达3.86万平方公里。其中，国务院批准设立开发区171个，省级政府批准设立开发区1094个，其余5601个开发区都是市、县、乡政府和各级部门设立。为了制止开发区发展出现的过多过滥和严重侵害农民利益，2003年国家开始对开发区进行清理整顿。经过清理整顿，截至2004年底，我国已撤并各类开发区4813个，占原有总数的70.1%。核减开发区规划面积2.5万平方公里，压缩64.5%；退出土地2617平方公里，复耕1324平方公里，回收闲置土地116.5平方公里。至2006年1月，各地提出拟保留的开发区共计2053家，其中国家级开发区222家，占总数的10.8%；省级及省级以下开发区1831家，占总数的89.2%。目前，已有205个国家级开发区通过审核并向社会公示。
截至2004年底，全国49个国家级经济技术开发区经国务院批准的规划用地面积约580平方公里，已完成规划内工业用地开发约480平方公里，约占全部规划用地面积的83%。工业在国家级开发区的产业结构中一直占有70%左右的比重。2004年，国家级经济技术开发区工业增加值占开发区GDP的73.55%，比2003年提高1.5个百分点。
由以上数据可见，随着我国城市化水平的不断提高，城市面积逐年扩大，而农业用地不断减少。主要表现为：①城市建成区面积的增加快于城市人口的增加，而且其增长的趋势在加快。②城市面积扩张的随意性很大，缺乏必要的约束力，这在城乡一体化的行政体制下尤为严重。③出于成本的考虑，城市建设注重外延扩张，对城市内部土地的开发不足，导致城市土地的低效率使用。④城市功能分区的不合理和基础设施配套滞后，加剧了工业对环境的污染，不仅对城市本身，也对乡村居民生活质量和土地质量产生不利影响。
专栏5—1
苏州模式土地利用的环境代价
以引进外资和经济增长令人瞩目的苏州市，近年来遇到了严峻的环境保护问题。2005年苏州在全国大中城市GDP排行榜上居第4位，名列上海、广州和北京之后；苏州的实际吸引外资规模超过上海、深圳，居全国各城市之首。然而，在环境保护方面，苏州面临着非常严峻的形势。目前，水面占到总面积42.5%的苏州，由于工业污水随意排放，近600万城乡居民已面临水质型缺水的难题；很多县级市大多获得了“国家卫生城市”或“国家园林城市”等称号，但沿江化工、冶金、造纸工业园等依然在100多公里的长江沿线一字排开，这些工业园大多位于沿江城市取水口上游或附近；苏州城区、昆山、吴江等地，虽然不把冶金、化工、造纸等产业作为重点产业，但重点发展的电子通信制造业，对外排放的废水中含有重金属、放射性元素，对环境的污染很大。
大规模引进外资造成自然资源的大量消耗，比如耕地大面积减少，以及环境的污染。曾经搞得声势浩大的太湖水治理工程，现已偃旗息鼓，显然与苏州对引进外资和经济增长的目标追求有一定关系。
苏州许多企业的生产线对人体有很大损害。苏州的台资企业普遍3年就换一批工人，许多5年后会对身体有负面影响的职业病，由于工作环境导致的病症在当时暴露不出来。苏州的新加坡工业园区绿化得非常漂亮，竟然看不到一只鸟！网上曾有两篇文章：《没有蚊子的苏州工业园区》和《园区十年的罪恶》，说明苏州工业园区存在一定程度的污染是一个事实。
2005年9月份，苏州市环保局在清查放射源专项执法检查中，有3家单位因未申领辐射工作安全许可证，遭到责令停止违法行为和限期补办许可证的行政处罚，并被分别处以1万元至4万元不等的罚款。即使如此，在经济利益的推动下，很难避免一些厂家会存在侥幸心理，逃避检查，置电磁波辐射污染的危害于不顾。在经济全球化下，苏州走外来型工业化道路，可以利用各种内外资源，实现区域经济快速发展，但无论如何，始终都应有利于“富民”和“可持续发展”，不能失去“自我”，迷失方向。
三、工业性土地利用中存在的主要问题
当前我国工业用地中的问题主要是土地制度和土地管理体制上的问题，制度性浪费是造成我国工业用地效率低下的主要原因。主要表现在以下三个方面：
1.企业进入的土地获得成本低、环保要求低，导致各地工业投资中的重复建设
目前土地名义上是国家所有，但土地收益、处置权主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地产权不清的情况下，地方政府出于本届班子的政绩及可支配资金的最大化，倾向于采取对不同用途土地采取不同出让方式的差别定价策略。例如，对于商业、住宅用地倾向于采取“招拍挂”的方式追求一次性收益，而对于工业、仓储用地地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期收益，倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。在招商引资的地方竞争热潮中，地方政府往往只求引资，而对建设项目可能导致的环境影响既缺乏了解，也不加限制，从而导致大量建设项目的轻易进入。例如，在最为缺水的北方地区，集中了全国大部分的钢铁生产能力，就是地方政府环保监督失控的典型例子。
2.地方政府存在征地—储地—出让的巨大利益机制，激励了地方政府为卖而买的征地行为
当前我国的土地市场可以归结为政府垄断下的市场。这种市场有征地、储备和出让三个环节。地方政府在征地—储地—出让中存在巨大利益机制。其中征地市场是指政府以公共利益为名义，以城市规划为工具，用比较低的价格征用包括商业用地在内的农民集体所有的土地。征地的目的是为了出让，如同商人进货的目的是为了销售一样。作为土地被征用的一方，农村土地由于其所有权的虚置和对政府权力的依附性缺乏自我保护能力，由此形成了政府剥夺农民利益的巨大剪刀差。据估计，改革开放以来这种剪刀差已经累计高达2.5万亿元，从而加剧了城乡收入差距和农民的贫困化。政府储备土地名义上是进行宏观调控，实际上储备阶段往往是土地升值的过程，储备周期的长短取决于出让收益与土地储备成本之间的利润。土地出让是政府前期环节的最后阶段，如果剔除腐败因素，政府还是有动力采取招标、拍卖方式的，但考虑到工业用地的长期性及其对政绩、就业等综合利益的影响，采取差别地价对地方政府而言是合理的，由此必然推动以地方政府为主导的重复建设。
现在一些人把协议出让看做是非市场化行为，而把招标拍卖看成是土地的市场化行为，这是对市场化的重大误解。市场化的前提是生产要素的市场化，即能够从制度上保障对生产要素所有权的自由买卖，这是除极少数国家外世界上绝大部分国家的基本惯例。现在的一个矛盾是，如果地方政府采取最严格的方式拍卖土地，将会导致社会财富向政府层面的迅速集中，在税收增长超过GDP增长速度的情况下，将会加大企业的经营成本和居民的生活成本，并诱发地价暴涨、失业增加等宏观经济问题，这是理性的政府最应当回避的。
3.政府对土地资源公共管理职能存在严重缺失
我国目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、土地调查和土地统计制度。这种土地管理制度的最大缺陷是割裂了土地管理和环境管理的关系。例如，政府机构中的国土资源部门只负责售卖土地资源和矿产资源的使用权，但对这种出卖可能带来的环境风险缺乏必要的了解，而环保部门既无权，也无必要的机制、手段对土地资源的环境状况进行合理评估，并根据评估结果对企业或建设项目做出调整政策，由此导致政府主导下的大量的破坏资源与生态环境的工业建设活动。
首先，在土地管理上，土地利用总体规划与城市规划相互割裂，且大多为自上而下、按照长官意志制定的，变动的随意性很大。由于改变土地规划对土地价值影响很大，导致大量的土地使用者通过寻租活动改变使用用途或详细规划要求，从而获得巨大经济利益的现象。其次，占补平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。地方政府和土地使用者往往采取占用邻近城市耕地、开垦远离城市地区土地的办法偷梁换柱、牟取暴利。因为用于占补平衡的不同地块在价值上可能相差数百倍甚至数万倍。最后，土地产权的混乱导致地方政府瞒报土地占用的强烈动机。例如，城市用地用GPS定位系统实测面积大大高于地方政府上报的面积。作为最重要的财富的土地竟然统计不清楚，从常识上是说不过去的。
四、提高我国工业用地效率的政策建议
解决我国工业用地效率低的问题不是一个单一问题，需要和其他用地一起一揽子设计解决方案。从根本上说，我国的土地管理应把土地资源市场化作为土地制度改革的基本方向，政府逐步退出土地征用和土地交易市场，而把主要精力放在土地规划的制定及执行上。从短期看，根据我国现有的土地制度和工业用地的实际情况，政府应主要致力于以下几个方面的政策推进：
1.正确处理土地利用效率和环境保护之间的关系
土地有效利用的核心是维持和增加土地创造财富的能力。从这个意义上说，将一些工业发达地区的农业用地转换成为城市用地，如果能够提升土地创造人造资本的能力，那么对整个国家经济的长期发展应该是有利的。按照我国各地区的比较优势调整农作物内部和城乡之间土地利用结构，可以最大限度地发挥我国的土地潜能，提高我国经济的综合实力，为我国经济社会实现可持续发展提供物质基础。但是土地利用必须以地区的资源和环境的承受能力为限制，目前这方面的问题是：①现有的环境管理体制是以行政区划为管理单位，这样很难形成区域整体环境保护体系。②更严重的是由于国土资源部门与环境保护部门相互分割，造成土地利用与环境保护的内在矛盾。③现行环境保护标准只重视单个项目的排放标准是否超过国家标准，而忽略了经济总量对地区环境的总体影响，这是我国许多地区污染恶化、环境状况失控的最主要的原因。④由于我国土地制度的根本缺陷，造成在城市范围内所有的经济单位都只是土地的有限期使用者，造成大多数人不关心环境污染对自身的影响，而且使用者普遍追求牺牲环境获得短期经济效益，环境被当成了公共资源从制度上得不到控制。
因此，对我国土地的控制不应当是简单的耕地控制，而应在耕地保护、土地产出效率最大化与地区环境承受容量三者之间寻找一个平衡点。与传统的管理方法相比，这属于一种更高级、更有效的管理方式，当然管理的技术性也相应有所提高。要实现这种土地管理方式，需要摒弃传统的以占补平衡为基本思路的耕地保护制度，可以考虑根据现有国家人口的基本粮食需求在全国划定最基本的农田，作为国家保护农田永久性地保护下来，除非通过国家法定程序调整，不允许任何单位和地方政府部门以任何理由侵占耕地；国家对永久保护的基本农田实行必要的补助制度，以调动土地所有单位和土地承包农户的劳动积极性。现有的占补平衡政策虽然不允许跨省调剂，但省内调剂仍然为发达地区有偿获得耕地占用指标创造了条件，而且这种调剂完全没有考虑发达地区的总体环境承受能力，还为一些地区以虚假的土地整理冒顶耕地提供了空子。解决的思路首先是测量一个城市的环境承受能力，然后通过拍卖污染权的方式控制工业项目数量；其次，逐步落实农村土地和城市土地使用者的土地产权权属，通过推动土地权属流动提高土地的产出效率；最后，根据土地产出最大化和各个地区的环境承受能力，考虑土地肥力等因素，合理地划定国家永久保护耕地，作为地区城市化发展的限制地理边界。
2.深化土地使用制度改革，推进土地资源市场化配置
土地市场化的本质是通过土地租金或价格的作用调节土地的利用结构。在我国，由于大多数的新建用地都是来自农村集体经济组织，因此，新建用地用途的变动动力，应当建立在农民集体组织为主导的土地利用效能提升，以及由此给农民带来的经济效益的提高上。对于原有的城市建设用地，可以考虑在一些地区试用出让永久性使用权的工业用地；对于已经出让的国有土地，可以考虑由土地使用单位一次性补交一笔额外费用，获得永久性的土地使用权。这样做的好处是土地成了土地使用者一笔真正投资，可以从根本上激活土地存量的交易，从根本上抑制工业开发区盲目征地的现象。具体来说，应扩大国有土地有偿使用范围，高速公路、民用机场、火力发电厂、城市燃气供热供暖供水厂（站）、高等教育、煤炭设施、石油天然气设施等用地，以及其他划拨用地以外的用地，通过出让或租赁供地；规范商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地招标、拍卖、挂牌方式出让行为；建立工业用地租赁制度，积极推进工业用地招标、拍卖、挂牌租赁，标准厂房用地、仓储用地、限制类工业项目用地，以及同一宗地有两个或两个以上意向用地者的工业项目用地，都必须以招标、拍卖、挂牌方式供应；应以招标、拍卖、挂牌方式供应土地的，不得以特许经营、行业资质等为条件，排斥土地的市场配置。土地出让收入应用于被征用土地农民的劳动安置和工业培训等方面，避免政府借土地出让剥夺农民利益和谋取财政收入增加。应建立国有土地划拨和协议出让公示制度。以划拨方式供应土地的，除有保密规定外，国土资源部门要将供地结果向社会公示。以协议出让或租赁方式供应土地、划拨土地和工业用地改变为经营性用地的，应将土地的位置、用途、面积、土地使用条件、价格等信息向社会公示。改革集体建设用地使用制度，应当充分落实集体所有制的土地所有权，而且严格规定集体所有制与国家所有制在法律上平等。在城市规划的约束下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体建设用地，可以由农民集体自行确定自用或转让、出租、作价出资（入股）和设定抵押给其他单位和个人使用；地方政府除非出于公共利益目的并经地方人民代表大会批准，不得动用土地征用权征用农民的土地。
3.立足内涵挖潜，优先盘活利用存量土地
在目前土地资源高度短缺的条件下，各地纷纷提出向区域以外要空间、向围垦造地要空间、向土地整理要空间、向集约用地要空间的思路，并通过增资扩股、增资技改、互惠整合等办法盘活存量土地。从长远看，应当把市场机制推动下的土地流动作为实现土地节约、集约利用的主要思路。这就要求以价格调节为中心，通过反映稀缺程度的土地价格促使人们最大限度地减少土地浪费。计划控制资源消耗方法虽然短期有效，但由于不注重土地价格的作用，因而可能为保有某种资源而丧失了转换资本形态所获得的更大收益。发挥土地价格机制的作用，关键是要落实土地产权权属。此外应通过开展城市土地集约利用评价，促进土地的集约利用。要开展城市土地集约利用评价，建立土地集约利用评价体系。地方政府在全面掌握城镇存量土地面积、类型、用途、权属与分布等状况，建立土地集约利用评价考核制度，制定盘活存量土地的利用计划和实施方案。采取激励政策鼓励地方工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率。要按照以用为先的原则，积极消化利用闲置土地，可考虑灵活采取限期开发、依法改变用途、安排临时使用、签订交换协议和纳入政府土地储备库等多种途径进行盘活利用。可以招标、拍卖、挂牌方式先将土地处置变现，促进闲置土地开发利用。鼓励各地对闲置土地、空闲土地和低效利用土地可开展置换试点。农民集体土地和国有土地可以置换，农民集体土地所有权之间可以置换，国有土地使用权之间可以置换。但农用地不得置换为建设用地。针对农村建设用地，重点开展城中村、城乡结合部和农村居民点的建设用地整理，鼓励迁村并点，建造多层和公寓式农民住宅，积极引导农村村民住宅逐步向小城镇和中心村集中，乡镇企业向工业小区集中。
专栏5—2
上海市发布《上海产业用地指南》
目前，上海工业企业用地平均建筑容积率为0.442，投资强度为每平方公里39.9亿元，单位土地产出为38.5亿元/平方公里，大约相当于纽约、芝加哥的1/3，东京的1/5.顺应国家宏观调控，上海市于2004年9月正式推出《上海产业用地指南》，用五项用地评估标准，严把工业建设用地审批关。市经委会同市统计局、市房地局等部门，对全市一万多家上规模的生产企业用地面积、土地利用状况、土地产出效益等进行调研，并对19个区（县）开发区内的33个大类产业分别进行了统计。在量化统计中，还及时清理门户，目前上海开发区数目已从176个核减到79个，数量减少了55.1%，规划面积减少37.9%。
《指南》设置了包括建筑容积率、投资强度、土地单位面积产出率、建筑系数和行政办公及生活服务设施用地所占比例共5项指标，作为产业用地的评估标准。政府在审批工业建设项目用地时，建筑容积率、投资强度、土地单位面积产出率三项指标一般控制在不低于所在行业的推荐值；建筑密度不低于30%；行政办公及生活服务设施用地应根据项目的建设规模合理确定，但单个工业建设项目行政办公及生活服务设施用地之和原则上不得超过工业项目用地总面积的5%。
今后上海市各区县将按照《指南》中所设置的5项标准进行工业建设用地项目的审批。上海市将根据产业发展的实际情况，每年对《指南》做一次修订，每两年发布一次新标准。
资料来源：作者根据有关资料整理。
4.强化土地利用规划的规制作用，优化土地利用布局和结构
应加强土地利用总体规划的权威性和总纲性，对于与土地利用总体规划相关的各类专业规划，应严格执行土地利用总体规划，防止宽打窄用和乱占滥用土地。必须依据国情，在城镇体系规划、城镇总体规划、近期建设规划、控制性详细规划等不同层次的规划中，对城镇布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇规模；要优化土地利用结构，合理控制城市基础设施和行政办公用地规模，严格控制大型商业设施和高档商品房用地；适当提高工业建筑的容积率、公共建筑密度，合理确定住宅建筑的密度和容积率，推广节能省地建筑技术，大力开发利用城市地下空间。在具体的产业用地上，土地利用规划应和国家产业政策相结合，不得批准新上新建禁止类项目，对限制类项目要控制区域内项目的数量和布局，严格限制占用农用地，控制用地规模。应按照从严从紧土地节约、集约的原则，适时调整工业类项目用地的控制指标。全面修订完善工程项目建设用地定额指标，需审批、核准、备案的建设项目，建设单位在编制项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、初步设计、施工设计方案时，应按照土地使用标准严格控制用地规模，增加土地节约集约利用的内容。禁止地方政府在招商引资中将用地规模和土地价格作为优惠条件进行恶性竞争，土地使用合同和划拨用地决定书中，应严格约定建设项目开竣工时间、建筑容积率、绿地率、建筑密度、闲置土地处置、改变土地用途处理、违约金等土地使用条件，对工业项目还必须明确投资强度、行政办公和生活服务设施用地比例。