（一）康熙时期“官当”的初创和运用
康熙初年到雍正六年为创办阶段。在此阶段中，康熙曾大力运用“生息银两”作为财政力量以推行召商(召官)承运铜斤和食盐专卖的政策，还曾运用它以保证铸币工业的正常生产，均取得了一定的成果，对奠定上述经济政策起过积极的作用。康熙在此期间也确曾动用一定的“生息银两”作为对某些亲信宠任官员，特别是“包衣”近臣的财政照顾。在这长达半个世纪的时期内，每笔“生息银两”的款额大小、利息高低、借期长短，准借或不准借，都是由皇帝本人因时、因事、因人而异，内务府或有关官员随本奏请，皇帝就来核批交付执行，当时尚未形成一套比较完备的定制。
清代“官当”制度最早出现于何时暂难准确考证，据光绪《大清会典》中《内务府·恩赏银两》条的记载，此一名词是在雍正七年才正式见于典籍。但是这一制度的酝酿草创和试行，是早在半个多世纪以前就存在的了。早在康熙十年(1671）五月，盛京管理内务府事务掌关防佐领辛达里就呈报北京总管内务府，“以买卖之事不断，曾请置设商人。既然盛京每年均有出卖三旗制作所余棉、盐等物并购买所需诸项什物及议价等事务，故应设置商人，况且若将当地现成库银经商，则可获利，而买卖等事亦可不至有误”。当即经北京总管内务府审批，同意委派三旗之下某些闲散人员，主要是一些庄头子弟兼充商人，由盛京内务府贷给一定数额的“内祭银两”作为本钱，商人则应按照规定定期向盛京内务府交纳一定的利息，“一百两银一年四季将取息银五十两，闰月不取息银”。这说明，两个内务府将“帑银”作为资金以进行营运，早在康熙初年便已经公然形于案牍，视为内府工作的一部分了。以皇室资本来发展和支持一部分商人经营特定的贸易，这些商人自负盈亏，但必须同时承担定期定额缴交利息的义务。这对于活跃当时东北地区的官私经济，可能是必要的，但皇帝本人(通过内务府)也分享了相当高的利益。
（二）雍正时期“官当”的整顿和政策演变
对“官当”制度的重大改革和整顿是在雍正七年五月开始的。从雍正七年五月到皇帝本人在雍正十三年(1735年）八月去世以前的六年多时间中，他对办理“生息银两”制度的方针办法作了很大幅度的调整，一方面，纠正了康熙主政时期在这方面存在的一些偏颇；另一方面，大大增加了运用“生息银两”制度作为稳定封建国家统治机器下层人员、特别是一般兵丁生活的手段，雍正通过这一制度建立了一整套遍及军、政、旗系统的福利制度，并将之扩展为全国性的规模，陆续制订了若干规章办法，使这套制度趋向完备严密。
雍正即位之初，面临的政治形势是相当严峻的。康熙晚年对朝廷和官场上各种弊端基本上采取纵容姑息的态度，以致人心涣散，吏治废弛、财政紊乱，清王朝的内外危机均趋于激化。雍正当此关系转扳之时继承嗣君之位，或仍循旧轨而任形势进一步恶化，或断然改弦易辙以整饬刷新之，实为无法回避的抉择。历史事实表明，雍正是坚决摒弃了前者而选择了后者。
康熙辞世，遗留下来的国库存银只有白银800万两，此数只有他在全盛时期库存三千余万两的四分之一。值得注意的是，雍正一上台，就在这仅有的800万两中拨出90万两充作八旗及内府三旗“官当”的基金。雍正为什么会这么做呢？这绝对不是偶然之举。
八旗在清朝封建国家体制中具有着特殊的地位和势力，被称为“我朝之根本”。直到雍正上台，管理旗务的亲、郡王等仍视本管的旗是自己的势力范围，内务府上三旗是宫廷近侍警卫。雍正为巩固自己的帝位，为扩大自己的统治基础，势必大力加强对八旗及内务府的控制，大力加强对旗下一般官佐以及兵丁人等的直接掌握。他的心腹蔡挺即曾密献优待八旗之策，借以稳定军心、培植根本。在当时，一个一般官兵以及近侍人员，遇有婚丧之事，可以得到从数两到二十两的赏赐，这在办理红白事务中也是不小的补助。而按照清朝的军制，绿营的步兵每月所得钱粮不过一两五钱到二两，因此，上述“恩赏”数额不能认为是无济于事的。雍正抓紧颁布并执行这道谕旨，显然是着眼于政治上的考虑，是以之作为稳定和拉拢八旗和内府人员的特殊手段之一。
当然，更值得注意的，不仅在于雍正一上台即拨发90万两巨款作为“官当”的基金，还在于从这道谕旨的内容里，明显可以看到清王朝在掌握和运用“官当”制度方面，正进入一个新的阶段，出现了新的指导思想和新的规定。这主要表现在三个方面：第一，雍正明确规定，这90万两乃是一种基金，只能支用它的利息以供八旗及内府三旗官兵某些福利费用开支，不准动用本银，不准作一次性消耗；第二，大力加强管理，息银的支用严格限于一定范围的人员(其中又分等级)，而在这一部分人员中又限于只解决喜丧事件；第三，建立必要的奏报和检查审计办法，规定每年必须由指定的银库负责核销，各旗只能实报实销，并分别将帐目奏报给皇帝。凡此三端，都是在康熙时期未有过的明确规定，也是雍正在其后整顿和运用“生息银两”制度时采用的基本政策。
随后雍正对“官当”制度进行了改革。第一方面，他进一步拨付一定的基金，作为对以内府官员为主要财政照顾对象。“著将内库银两，给予乾清门侍卫一万两，三旗侍卫每旗各二万两，内管领等员二万两，司院官员二万两，令伊等或置房招租，或贸易取利，任其滋息分用，亦得优裕。”雍正在这方面的指导思想较之元年颁发的有关谕旨又有了重要的发展，即对于拨赐的基金，有关部门掌有进行营运的责任和权力，“或置房招租，或贸易取利，任其滋息分用”，这是事关重要的。因为雍正已经明确规定，所有拨充作为“生息银两”的款项，都是一种应该用以进行增值的活资本，而增值的办法和营运的项目，则可以由有关部门自己决定。第二方面，是对驻防全国的各旗、提、镇等军事单位，以及由各省总督直辖的督标、巡抚直辖的抚标等，均分别拨给一定数目的“生息银两”基金，由各部门的主官负责管理并组织营运，将所赚得的利息银两充作以兵丁为主要财政照顾的对象。
（三）乾隆时期“官当”的衰败和“收撤”
乾隆主政初期，基本上是遵循旧制，仅作过一些次要的调整，往往流于放任。间题愈积累愈多，乾隆逐渐发现，在执行这套制度的各个环节中，均相继暴露出许多严重的弊端，在有些系统、有些地区和有些方面，已经发展为痼疾，实际上无法再营运下去，变成许多难以查核的烂帐和难以收拾的烂摊子。于是，在乾隆十九年(1754年），不得不作出全面“收撤”，全部结束清算的决定，并以谕旨的形式宣布。
雍正在位十三年，于1735年去世，继位的是他的第四子弘历，是为乾隆皇帝。乾隆和康熙、雍正，都是勤政而有作为，在治国施政等方面均有自己定见的皇帝。在他们各自的主政期间，在所执行的政策中都明显体现着所处不同历史背景而形成的不同对策，体现着个人的政见和风格特点。其实，甚至在康熙和乾隆本人当政的初、中、后期，也同样存在着某些分歧，处在自身的演变过程之中。
“官当”制度到乾隆时期，本身在其继续存在的过程中，相继暴露出日益严重的废弛和腐败，许多原来被掩盖、被粉饰着的情况都逐渐被抖露出来，这一套制度的阴暗面愈来愈成为廷议的内容。在乾隆面前摆着这样一个棘手的问题，那就是，由“生息银两”制度带来了一连串有损于官方利益和威信的问题，暴露出它实际上并未较好地完成朝廷赋予的在财政收入和辅助行政管理方面的任务。乾隆在他刚开始主政的十多年间，曾试图采取一些办法以给“官当”制度注入新的活力，力图堵住这套制度中已经出现的一些漏洞，遏制住某些弊端的恶性发展，但事与愿违，他所采用过的办法，无不以失败告终。
有鉴于“生息银两”制度各个环节间已经百弊丛生，虽然着手进行整顿但全无实效，乾隆就开始对这套制度实行逐步收缩的政策。他先是谕令各旗省分批归还历年钦拨给的“生息银两”，后下谕停歇了相当一部分以生息基金为本钱的商业，由国家正项课税款项中支付内府和上三旗人员的福利用费，这样一来，建立“生息银两”制度的目的已被撤消，其经费来源已被切断，其主要支付用款已有国币代付，在中央府、旗一级，这套制度实际上已经名存实亡，而对各省、旗、营的收撤工作也提上日程。随后，全国各地区各旗营历年在执行“生息银两”制度的具体做法和盈亏状况千差万别，故此，乾隆并不强求各省、旗、营在“收撤”问题上必须与内务府和上三旗采取同一进度，可以视条件的成熟先后进行。