作为现代社会结构变迁的一个重要侧面，农民工市民化无疑具有长期性和综合性的特征。除身份转换这一表象变化之外，农民工市民化的具体内涵主要包括两个方面，即由就业变化而引起的生产方式的转变和由居住地变化而引起的生活方式的改变。这个两方面的转变既是农民工市民化长期性和综合性的决定因素，也是其特征的具体体现。进城（镇）务工的农民无论是要实现生产方式的转换，还是要完成生活方式的改变，都面临着诸多阻碍因素。这里面既有经济社会体制二元结构存续条件下源于经济利益的制度、政策性障碍，又有因为年龄、文化水平以及认知能力等个体差异因素而生的心理障碍。进城（镇）务工农民是否真正实现市民化的转变，融入城镇的现代文明之中，不仅要看其生产、生活方式等表象特征是否发生转变，更为重要的是还要看其在心理上是否真正实现了与城（镇）的对接与融合。无论是表象特征的变化，还是内在心理的融合，都不是一蹴而就的，所以在推进农民工市民化的过程中应遵循自愿和渐进的原则。
在遵循自愿和渐进原则的前提下，根据推动城乡一体化发展的要求，促进农民工市民化只能采取分类重点推进的非均衡性政策。农民工自身群体构成的特征决定了促进农民工市民化不能均衡推进，而应分类重点推进。当前，我国农民工已进入了代际转换时期，农民工群体构成的最大特点就是新老两代并存。显然，对于目前仍在城镇务工的老一代农民工而言，由于年龄偏大的原因，要使他们在心理上完成市民化过渡的难度较大，过程也会更长。就现实而言，导致当前我国农民工呈现出典型的兼业性特征和候鸟身份的原因，除了广为诟病的体制、制度、政策、经济等外在因素之外，在相当程度上也有进城务工农民基于自身文化、心理等因素的理性考量。调查发现，担心不能完全适应城市生活和故土难离等文化心理因素，是大多数中老年农民工自愿选择在城乡两地流动兼业和居住的主要原因，即大多数中老年农民工在心理上是主动拒绝被完全市民化的。源于年龄和故土难舍情结的考虑，中老年农民工既愿意在农闲时节到城镇务工以增加现金收入，又要保留乡村的住房、承包土地和山林，不愿彻底离开农村。应当承认，这也是一种基于现实的相当理性之选择。所以由此来看，老一代农民工不应是政府加快实现市民化转化的重点考虑对象。与此相反，新生代农民工则既具有成为城镇市民的强烈愿望，也具备短期内快速市民化的基本要素条件，故应将之作为政府加快农民工市民化的重点选择对象。
（二）加快新生代农民工市民化
新生代农民工的群体特征决定了应将之作为加快市民化优先选择的对象。所谓新生代农民工，即80后、90后进城（镇）务工农民的统称。相对老一代农民工而言，新生代农民工具有自身显着的特征。概括地讲，第一，新生代农民工文化程度高，期望值高。相对老一代农民工而言，80后、90后的一代农民工不仅平均受教育年限长，见识较广，能力较强，权利意识强，而且期望值更高。他们进城（镇）务工已不再满足于单纯的获取更高的经济收入，而是为了获得更好的发展，以求能在城镇谋得一隅立足之地。第二，新生代农民工具有强烈的城镇身份认同诉求。新生代农民工在感情的天平上更加倾斜于城市，具有强烈的进城愿望。虽然出生在农村，但成长环境和条件要相对优越，且很多是独生子女，加之外出务工前基本上一直是在城镇上学，所以新生代农民工大多在农村生活的时间并不是很多，更未从事过经常性的农业生产，对农村、农业、土地等缺乏深入的接触和了解，并无老一代农民工那样怀有对农村的种种眷念。相反，长期的城镇求学和工作经历使其更多地体验和认同了城市文明，向往固定的城镇工作和生活，故而具有强烈的城镇身份认同诉求。第三，新生代农民工市民化的转换成本小。无论是精神成本还是经济成本，新生代农民工市民化的转换成本都很小。心理方面，新生代农民工身处被城乡双重边缘化的境地，故而渴望早日真正地融入城市，同时较高的文化程度和长期城镇生活的经验使其毫无市民化转化的心理阻碍。经济方面，新生代农民工大部分长期学习、工作、生活在城镇，除重大节假日可能返乡作短暂停留之外，与农村已几无经常性经济联系。据调查，相当部分的新生代农民工仅享有农村户口，而无农村的承包土地、林地等。从这一点上来讲，新生代农民工市民化是几无成本的净收益过程。对新生代农民工群体特征的简要分析表明，他们不仅具有最强烈的市民化愿望，也是市民化成本最小收益最大的农民工群体，而且自身具备快速市民化的素质条件所以应把采取针对性措施加快新生代农民工市民化作为当前我国统筹城乡和谐发展的政策突破口。
（三）公共服务均等化是农民工市民化的核心
在我国，农民工实现社会身份的转换有两种途径，一是将其户口转为城镇户口，二是无论其为何种户口而给予其与城市居民平等的福利，也就是使这些由城市原居民享有的公共服务覆盖于农民工。“十二五”时期农民工市民化的重点应在于后者。这基于以下两个原因，其一是城乡户口各有其所附带的权利（农业户口附带着土地权利及计划生育权利），当两者利益比较差异较小时，城镇户口吸引力不大，小城镇户口对于农民的吸引力以及城市户口对于近郊农民的吸引力就均在下降；其二是城乡户口附带福利之间差异过大时，城市户口短期内难以完全放开，放开也不得不收回。两种情况都不利于农民工进城生活。因此，在继续向建立城乡统一的户口登记制度这一户籍制度改革方向努力的同时，农民工市民化的核心在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得原城镇居民的公共服务或福利待遇。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本，从而提高其在城镇定居的能力和意愿。
对于各种非制度性障碍的矫治，只能通过制度性的矫正来解决，因为非制度性障碍的本质是社会排斥，社会排斥根基于强势群体与弱势群体的分野，非制度性方案可以模糊强势与弱势的分野，却不能从根本上改变这种分野。如果不从制度上推动农民工社会身份、经济地位、政治地位的根本改变，各种显性隐性的歧视必将长期存在。制度性矫治和非制度性矫治双管齐下，并以制度性矫治为重点，才是改变、减少甚至最终消除城市居民对农民工歧视、排斥的根本策略。
三、农民工市民化的政策建议
（一）优化协调城镇化机制和城镇发展格局
党的十八大以来，中央把推进城镇化放在更加突出的位置，做出了一系列安排部署，强调要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。城镇化蕴含巨大内需。工业化创造供给，城镇化创造需求。城镇化发展，尤其是加快发展中小城市和县城的城镇化战略是我国最大的内需所在。首先，城镇化可以引发消费需求。推进城镇化发展，有利于大批农民进入城市，变农民消费为市民消费。同时，城镇化的发展能够加速农村剩余劳动力的转移，通过农业规模化经营提高农民收入水平，使农村潜在的消费需求变为现实的有效需求。其次，城镇化可以刺激投资需求，有利于加快城镇的交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，给建筑和房地产市场带来巨大需求，并带动多个相关产业的发展。第三，城镇化能够助推服务业发展。城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。改革开放以来，城镇化主要表现为农民向城镇的自发迁徙，大批农村人口进入城镇以流动就业和在城镇暂居的形式为主。中国城镇化率达到52.57%，但是户籍城镇化率只有35.29%，按照世界城镇化发展规律，仍处于快速发展区间。因此，城镇化最本质的应该是人的城镇化，即从产业上实现由从事农业向从事包括工业和服务业在内的非农产业的转换，从居住和生活方式上实现由农村向城镇的空间转变。因此，城镇化建设要以促进农民工市民化为中心，从以下三方面进行战略部署：
1.推动区域经济均衡发展。我国区域经济发展不协调的状况还没有发生根本性转变，推进区域经济协调发展的任务十分艰巨。同时，我国经济发展的要素环境已经发生了重要变化，产业与人口的“双转移”成为推动区域均衡发展的重要机制。当前，农民工流动出现了两个新的趋势。一是东部地区结构转型和产业升级需要将产业向中西部地区转移。东部一些地区正面临着土地空间、能源资源、人口重负及环境承载力难以为继的问题，产业结构升级的问题显得尤为迫切，因而对农民工的流向产生重大影响。二是农民工回流创业趋势日益显现。农民工返乡创业直接推动了县城的民营经济发展，使县城能够形成一定的产业支撑，极大地提升县城的经济实力；带动资本等要素向城镇集聚，有效推动当地城镇建设；加速人口向县城集中，扩大当地人口规模。鼓励返乡农民工就地创业，是推进区域经济协调发展的重大战略部署。
2.推动城镇健康发展。从我国城镇化发展的实际需要来看，片面发展大城市或者盲目发展小城镇都行不通。如果中国未来城镇化的发展只关注城市群的发展，让农村人口向大城市过度集中，会给大城市发展增加过度的压力，挑战大城市的人口承载力，造成“大城市病”。由于我国农民工规模大，流速高，流向过度集中，北京、上海、广州、深圳等大城市已经面临着人口严重超载的问题。如果盲目无序、遍地开花地发展小城镇，虽然能够有效缓解大城市压力，但也极易造成土地浪费、污染等“农村病”，并不能有效解决我国城镇化问题。因而，只有推进城镇化均衡发展才能满足我国人口流转的需要，才能实现城镇化的健康发展。推进各级各类城镇协调发展，形成合理的城镇体系，是城镇化健康发展的重要保证，也是调节人口流速、流向与资源环境相适应、与社会经济发展水平相协调的重要途径。城镇化放宽中小城市和小城镇落户条件，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，为未来城镇化发展指明了方向。
3.加强城镇化的科学规划，在继续推动东部城市圈发展的同时，更加注重在中西部地区依托县城和县域中心镇的发展，壮大一批中小城市，实现城镇化的均衡发展。我国城镇化发展要因地制宜，在东部沿海和中西部采取不同的区域城镇化模式。对于东部地区，可以采取以大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构，通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内。对于中西部地区，通过据点式城镇化，把县城建成具有一定规模效应和集聚效应的中小城市。具体设想是，在100万以上人口的大县把现在的城关镇发展成30万-50万人的中等城市，在50万-100万人的中等县以城关镇为依托建立20万-30万人的中小城市，在50万人口以下的小县把县城做大。依托县城的城镇化要遵循先规划后建设的原则，合理谋划县城科学发展。要根据自身发展潜力和区域经济社会发展态势，把自身建设目标与特定地区可持续发展目标统一起来，本着合理布局、节约用地、严格控制占用耕地、有利生产、方便生活等原则，对土地和空间资源的利用以及各种建设活动进行综合部署，科学规划。
（二）推动户籍制度及福利制度改革，建立一体化的国民福利制度
计划经济时代，中国形成了二元户籍制度，其目的是把城乡人口的分布和劳动力资源配置固定起来，并与就业、土地、社会保障、教育、卫生、住房、金融等制度一起，成为割裂城乡之间资源配置的二元体制。人口迁移，尤其是农村向城市的劳动力转移，受到严格限制。