设立一个严正的司法行政机构，保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫是君主的第二义务。实行这种义务有费用大小的差异，这是由社会不同时期的发展状况决定的。
在无须固定的审判官，或者司法行政机构的狩猎民族的社会，几乎没有什么财产可言，即使有，也不过值两三日劳动价值的财产罢了。没有财产的人们，其所互相毁伤的，也不过是彼此的名誉或身体。但是，富者的贪欲与野心，贫者厌恶劳动贪图眼前安乐的性情，却在激发着侵害他人财产的情绪。并且这情绪在作用上极为牢固，在影响上极为普遍。有大财产的存在，就是有大不平等的存在。有一个巨富的人，就会有不少于500个的穷人。少数人的富裕，是以多数人的贫乏为前提的。富人的阔绰，会激怒贫者，贫人的匮乏和嫉妒，会驱使他们侵害富者的财产。那些拥有由多年劳动或累世劳动蓄积起来的财产的人，没有司法官保障庇护，哪能高枕而眠呢？富者随时都有不可测知的敌人在包围他，他纵然没有激怒敌人，却也无法满足敌人的欲望。他想避免敌人的侵害，只有依赖强有力的司法官的保护，司法官是可以不断惩治一切非法行为的。因此，大宗价值财产的获得，必然要求民政政府的建立。而在那种没有财产可言，或最多只有价值两三日劳动财产的社会，当然不会设立行政司法机构。
人民服从民政政府很关键。一个民政政府，使人民自然服从的主要原因，在很大程度上是随财产价值的增加而增大，也是逐渐随财产价值的增长而发展。人民为何形成这种服从性？或者说，在有任何民政机构以前，为何若干人就对他们的大部分同胞有支配权力？概括而言，有以下四种情况：
第一种情况就是下述种种的优越：个人资质的优越，体力的优越，容貌的优越，动作敏捷的优越，智慧的优越，道德的优越，正义性的优越，刚毅性的优越，克制性的优越，等等。肉体上的品质，必须有精神上的品质来支持，否则在社会的任何时期，都不能够取得足够大的权威。一个非常有力的人，单凭体力，不过能使两个弱者服从他。而一个有智慧有道德的人，却能取得非常大的权威。可是，精神上的品质，我们无法用眼睛看得出来，它们总有争议的余地，而且往往是争议对象。一个社会，野蛮也好，文明也好，当它规定关于等级和服从的法则时，从没认为可适当地以这些目不可见的品质为标准，而总是以那些明显的具体事物为依据。
第二种情况就是年龄的优越。老年者如果没有老迈到衰朽不堪，那就总比有同等身份、同等财产及同等能力的年轻者，更能赢得人们的尊敬。在北美土人那种狩猎民族中，年龄是身份及优先地位的惟一基础。他们所谓父，是长上的称呼；所谓兄弟，是同等者的称呼；所谓子，是下级的称呼。在文明富庶的国家，如果一切方面平等，那么，除年龄外，再没有其他可以规定身份的标准，于是通常都以年龄规定身份。在兄弟姊妹间，年长者占第一位。当承继父产时，例如名誉称呼一类不可分割而必须全部归一人占有的东西，大抵总是给予年长者。年龄这种优越的性质，是分明的，显而易见的，毫无争议的。
第三种情况就是财产的优越。富人在一切社会，在财产最不平等的野蛮社会，也有最大的声势。鞑靼一个酋长保有的牲畜，增殖起来，足可养活1000人，而其所增殖除了用以养活1000人外，再也没有其他用途。因为，在他那种未开化的社会状态中，他没有可能把自己消费不了的原生产物换得任何制造品、小装饰品或玩具。由他维持的1000人，既然要靠他生活，所以，在战时，不能不服从他的命令，在平时，也不能不服从他的管辖。他于是就必然成了他们的统帅，成了他们的裁判官。他的酋长地位，就是他的财富优越的必然结果。在文明富庶的社会中，一个人尽管比别人拥有更多的财产，但他也许还支配不到10多个人。他的财产增殖起来，也许能够维持1000人，也许实实在在维持了1000人，但这些人对由他取得的一切，都支付了应付的代价；没有换得等价物，他也不会给他们一点什么。所以，自认为完全靠他生活的人既然没有，他的权威所及就不过若干家仆。但是，在文明富裕的社会里，财产的权威依旧非常大，和年龄的权威比较，和个人资质的权威比较，财产的权威往往要更大。这种事实，早已引起财产不平等社会内一切时期中人们的经常不满。狩猎民族社会，属于社会第一个时期，这时期没有财产不平等的可能。普遍的贫乏，造成了普遍平等的局面。年龄的优越，个人资质的优越，就是权威和服从的薄弱基础，且是惟一的基础。游牧民族社会，属于社会第二个时期。这时期财产有异常不平等的可能，由财产造成的权威，以这时为最大，因而权威与服从的判分，也以这时最为确定。阿拉伯酋长的权威非常大，鞑靼可汗的权威，已达到完全****独裁的程度。
第四种情况就是门第的优越。这种优越，是以先代财产上的优越为前提的。任何家族，都是旧时传承下来的。王侯的祖先，虽说更为人所知，但与乞丐的祖先比较，在数目上却不见得更多。古老的世家在任何地方都意味着它在昔日拥有巨大的财富，或者说其上几代因财富而获得巨大的声誉。暴发户的势力，总不如世家势力那么受人尊敬。人们对于篡夺者的憎恶，对于旧日王族的敬爱，在很大程度上是基于人们自然而然地轻蔑前者而敬慕后者的心理。武官是甘心服从素日指挥他的上官的，一旦他的下级升到他的上位去，他就难以接受。同样，人人都情愿服从他们自己或他们祖先所服从过的家门，如一向不比他们优越的家门，忽然变做他们的支配者，他们就难免愤愤不平很难适应。
既然财产上的不平等导致了显贵门第的产生，那么，在财产平等、家世也差不多平等的狩猎民族中，便没有这种显贵存在。固然，在那种社会中，贤明勇敢者的儿子，与愚昧怯懦者的儿子比较起来，即使本领相等，也多少更受人尊敬些。但这种差别，毕竟是很有限的。一个全靠智慧德行保存其家世荣誉的世家，相信世上可能也不多见。
在游牧民族中，门第的显贵不但有存在的可能，而且实际上也存在着。这类民族不知道什么是奢侈物品，因而他们的巨大财富也就不可能由于其不注意节约而挥霍掉。因此，没有一个民族能够比游牧民族具有更多的，只是由于他们祖先的荣誉而受人尊敬和荣耀的家庭。一个民族的财富能在同一家庭里保持如此长久是没有一个国家能比的。
门第与财产是个人显贵的两大来源，也是人类中自然而然地有发号施令者又有听人命令者的主要原因。
保有多数羊群的大牧羊者大畜牧者，因有巨大的财富，且有许多人靠他生活而受人尊敬；因出身高贵、门第光荣而受人崇拜。结果，他就对同群或同族中其他牧羊者或畜牧者，有一种自然的权威。与其他任何人比较，他都能团结更多的人，归他支配，而他的兵力，也就更大。在战时，宁愿结集于他旗帜下的人，也比结集于他人旗帜下的人更多。他就这样凭着门第和财产，自然获得了一种行政权力。不但如此，因为与他人比较，他能团结并支配更多的人，于是，对于那些在中间的危害他人的分子，他就最能够强迫其赔偿损害。于是，凡属自己没有防御能力的人，自然要求他保障。任何人，如果感到自己被他人迫害了，也自然会向他陈诉。他对这些纠纷所作的干涉，比别人所作的更容易使被告者服从。于是，他又凭着门第和财产，自然获得一种司法权力。
社会发展的第二个时期，财产上的不平等开始于游牧时代。接着，它就带来了人与人之间过去不可能存在的某种程度的权力和服从，因此又带来了保持权力和服从所必要的某种程度的民政组织。
这种演进，似乎是自然而然的，甚至与上述那必要的考虑无关。不过，那种必要的考虑，此后对权力和服从的维持与保护确有极大的贡献。特别是富者，他们当然愿意维护这种制度，因为只有这种制度才能保持他们既得的利益。小富人联合起来，为大富人保障财产，因为他们以为，只有这样，大富人才会联合起来，保障他们的财产。一切牧人感到：他们小畜群的安全，全靠那最大一个牧者的大畜群的安全，他们的小权力的保持，全靠这最大一个牧者较大的权力的保持。并且，要使比他们地位低的人服从自己，他们自己就得好好服从他。这样，他们就构成了一种小贵族。这些小贵族感觉到，要他们的小君主保障自己的财产，支持自己的权力，他们自己就得保障小君主的财产，支持小君主的权力。就保障财产的安全来说，民政组织的建立，实际就是保护富者来抵抗贫者，或者说，保护有产者来抵抗无产者。
民政组织，形成的司法权力，在长时期内则成为他们的一种收入源泉。君主的司法权力，对于他毫无所费，要求他裁判的人，总愿意给他报酬，礼物总是随求随到。君权确立以后，犯罪者除赔偿原告损失以外，还得对君主缴纳罚金。因为被告搅扰了君主，且破坏了君主的和平，处以罚金，乃罪有应得。
在亚洲的鞑靼政府下，在颠覆罗马帝国的日耳曼民族和塞西亚民族所建设的欧洲各政府下，无论就君主来说，或就君主以下在特定部落、氏族或领地行使特定裁判权的酋长或诸侯来说，司法行政，都是一大收入源泉。这司法裁判的职权，原先常由君主酋长等自己行使。此后因为感到不便，才委任代理人、执事或裁判官行使。不过代理人仍有对君主或酋长本人提供关于司法收入的收支报告的义务。从亨利二世给巡回裁判官的训令就可明白，那些巡回裁判官巡行全国的任务，不过是要替国王征集一项收入而且获得这种收入，这也是他希望由司法行政取得的主要利益之一。所以，当时的司法行政，只会对君主提供一定的收入。