一般人当不了清官
法国思想家博丹曾经下过定论，财政是一个国家的神经。如果这根神经出现紊乱，那么权力系统往往就会发出错误的指令，最终导致整个社会陷入一种恐慌与混乱的状态。
我们翻开史书，轻易就可以找到无数的史实来证明这个定论。换言之，一个王朝财政制度出现偏差，是造成许多社会乱象的深层因素。如果要避免出现社会乱象，就必须使财政制度符合帝国的政治需求。而要达到这一目标，最重要的是区分帝国“公共”财政与皇室“私家”财政，要明确帝国财政是用于提供公共服务的，而皇室“私家”财政只能代表小集团的特殊利益，两者不可混淆，必须要用清晰的制度加以区分，避免小集团利益凌驾于公共利益之上，帝国财政变为私家财政。
在封建“家天下”的大一统时代，从理论上讲一切都应该归皇帝所有，就连一草一木都是皇家自留地里长出来的。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”在这里家与国完全混为一谈。
对于皇帝来说，私设小金库也就失去了意义。道理虽然说得明白，但事实上在清朝以前的历朝历代，皇帝照样有独立于国家财政之外的小金库。这里的小金库虽小，但其中的真金白银却一点也不会少，有可能比外朝国库的还要多。也就是说，皇帝小金库的“小”并不是因为里面的钱少，而是由于性质上的私密。
对于古代官家财政制度而言，皇室财政与国家财政在很多时候是割裂不开的。虽说皇家的归皇家，国家的归国家，井水不犯河水。不过，连这天下的草木都是皇帝的，更不要说实实在在的硬通货了。当皇帝口袋底朝天的时候，他先是会去向大臣们哭穷，然后免不了要把手伸向国库，把国库的钱财窃取到皇家的小金库。
我们先拿西汉时期来说，当时国家规定的田赋、14岁以上成年人的人头税、卖官鬻爵的收入和盐铁专卖的收入，都归国家所有；而土贡、山泽园池的出产、关税酒税的收入，都归皇家所有。有意思的是，14岁以下未成年人的人头税，叫做口钱，每年23文，其中的20文归皇家，3文进入国库。就是说，在皇帝和他的老婆孩子潇洒度日的费用中，有不少就来自于3岁到14岁孩子的人头税。这些小孩人头税对当时的社会生活造成了极其恶劣的影响。当时的大臣贡禹就上奏汉元帝说，有些人家因为交不起孩子的口钱，孩子一生下来就将其活活掐死，这种做法太残忍了。
汉元帝并不相信他说的话，按理说，一个孩子一年23文钱好像并不多，作为家长至于要把自己亲生的孩子掐死吗？汉元帝坐在皇宫里，又怎知民间疾苦？要知道每个孩子每年23文只不过是国家的规定，而真实的情况却是，地方官府在执行过程中变为一年中反复征收，再加上地方的种种附加税，数额早已是规定的数倍。
汉武帝把孩子的人头税从7岁提前到3岁，下面征收的时候，常常是孩子落地就要交税。因此，孩子人头税引发了民间大量的杀婴现象。可见汉朝皇帝的小金库，是如此的罪孽深重，血迹斑斑。
即便到了如此境地，还有人嫌折腾得不够过瘾。东汉的第十一位皇帝汉灵帝就是其中之一。这是一位酷爱做买卖的皇帝，一辈子最大的爱好就是想尽一切办法去创收。他开了个大商铺，专门用来批发一样东西——官帽。本来卖官鬻爵的收入应该收归国库，但是他却根本不管这一套。既然官帽批发部是我开的，那么钱也应该由我来得。他毫不客气地把卖官鬻爵的收入都划到了自己的小金库。为了让自己的官帽批发部生意红火，他还专门成立了一个官爵交易所之类的机构，和一些热衷买官买爵的人在里面讨价还价。其中一个叫崔烈的名门望族花了500万钱买了个司徒，崔烈忍不住问儿子，人们怎么看他买官的事。儿子实话实说：“论者嫌其铜臭。”卖官的铜臭虽然难闻，但是与征收口钱逼得穷人杀婴相比，好像还不算是最坏的。
此后的朝代，基本上也都是这个样子。宋朝皇帝的小金库倒是有些意思。从开国皇帝赵匡胤开始，就专门设立了内库，叫做“封桩库”。也就是把国家财政每年节余下来的钱都藏到这个库里面。
这笔钱将作为财政准备金，用来应付国家的一些突发事件，但发展到后来也逐渐变了性质成为皇帝的小金库。在皇帝的小金库里面到底藏有多少财物，就连当时的宰相，帝国的“二把手”也搞不清楚。当然，国家一旦遇上战争、灾荒之类的大事件，那些大臣们总是念念叨叨想让皇帝能够破点财，拿出点私房钱来帮助国家渡过难关，这就好比民间的破财消灾。
这时候就连主管财政的三司官员也会厚着脸皮跑去向皇帝借钱，皇帝虽然内心极不情愿，但也实在找不到拒绝的理由，只好借钱给政府。可借归借，欠条一定不能少。不然的话，到时候找谁去要钱。在这里，皇帝将国与家分得清清楚楚，国家不能占我皇家的便宜。虽然政府也很讲诚信，总是能够把皇帝的私房钱按时归还，即便如此，皇帝也忍受不了这种形同勒逼的借钱方式。宋真宗不得已一面规定以后每年从小金库无偿给三司拨款60万，同时下诏“切诫三司，毋得复有假贷”，一面又恶狠狠地规定，“内藏库专副以下，不得将库管钱帛数供报及于外传说，犯者处斩”。也就是说，皇帝老子有多少私房钱，谁都不要到处乱说，不然有你们的好果子吃。
因为有这样的家法，宋朝皇帝小金库到底有多少私藏，就成了无人可知的秘密。在宋高宗时期，坊间流传他的小金库每年占去了国家财政收入的一半。
宋朝的皇帝尽管很不情愿，有时还是会拿出小金库中的钱财资助政府。轮到明朝皇帝，则反其道而行之。他们不光舍不得从自己的口袋里往外掏钱，还想方设法向政府敲诈勒索，把国库的钱财弄到自己的口袋里。内府动辄就将国库数十万两银子挪到内库，这成了最稀松平常的事，最多的一次居然搬走了2400万两银子。
就是在帝国面临内忧外患之际，政府穷得没有银钱支付军饷，皇帝也照样会发出命令“谕廷臣足国长策，不得请发内帑”。意思是说，你们这些大臣们要想出长久的解决办法，不要总打皇帝小金库的主意，皇帝也需要过日子啊！
大臣们除了增加税收没有别的法子可想，只好向老百姓摊派，征三饷：辽饷、剿饷、练饷。所谓“三饷”就是练兵、征讨崛起于东北的后金以及征剿李自成的军费。“三饷”之外，还向大臣们摊派“助饷”。“三饷”和“助饷”惹得天怒人怨，更加激化了各种社会矛盾，结果搞到最后尾大不掉，加速了明王朝的灭亡。其实“三饷”和“助饷”都没有收到多少钱，而明王朝就在这种鸡飞狗跳的财政困境中垮台了。李自成入京后，发现崇祯皇帝小金库中财宝堆积如山，总数达到3700万两。据历史记载，李自成组织数千骡马、上万骑兵，浩浩荡荡地把这些金银财宝运回了陕西老家。崇祯皇帝辛辛苦苦一场，不过替他人蓄积私藏而已。
就明朝而言，明太祖朱元璋早就为自己的子孙后代定下了每年用钱的数量，如果超过了这个数量，就得伸手向户部要。户部管的就是国家的财政预算、财政收入和支出。户部的钱都是从农民、手工业者及商人等纳税人那里征收的。
户部征收的税粮、税银，每年都有一定的数额，用钱得在这个数额之内，所以有一个用钱的计划，叫做“量入制出”。就是说每年能够收到多少，多少用于发官俸、多少用于发军饷、多少用于赈济灾民等，都是事先做好计划的。
皇帝的经费也在户部这个大盘子里面。皇帝的衣食住行及一切用度，包括正常的祭天、祭祖等，都是户部按计划供应的。如果要在这个计划之外，再操办祭告神灵仪式、炼仙药，再额外建造祭坛、额外求神求道，那就需要向户部额外要钱，这应该算是预算外开支，需要有预算外的银子。但是，户部并没有预算外的钱，除非向老百姓摊派。但是一摊派就相当于敲诈百姓，容易激起民变，所以户部的官员对此也很忌讳。当然，如果皇帝要是在计划外强行索取银子，户部也不敢不买账。但这种事情偶尔为之可以，总不能一年到头向户部要钱吧？所以，凡是皇帝需要额外用钱的，很多时候需要自己找门路弄钱。
明朝正德皇帝寻找的门路是“抢税收”。怎么抢？他让宦官到京城的各个城门，以及通往京城的交通路口开“皇店”，强行征收过往商人的税收，和户部抢商业税，弄得户部天天提意见。正德皇帝死后，这一制度被废除。从明代皇室人数而论，在建国初期不过几十个人，而到万历年间，已近20万。由此可见，皇室人员的繁殖能力是何等强大。
滚雪球似发展的皇族宗室人口，已经成为帝国财政不能承受之重，也成为制约明代中晚期社会发展的瓶颈。早在嘉靖时期，庞大的宗室开支已经与北虏、黄河，被人视为祸害明朝财政制度的三大元凶。
按照明初的规定，藩王的禄米一年万石。但是随着国家财政实力的日益削弱，已经无法承受如此重负，只好降低支付标准。即便如此，嘉靖时期的宗室禄米仍然高达853万石，这个数字是很惊人的。如果将其放在全国财政收入的大盘子里比较，这个数字占去了全国财政总收入的三分之一以上。按照当时的财政供给方案，南方地区向北京提供400万石的漕米，北方地区向边境军队提供800万石的军粮。853万石的宗室禄米已经超过了800万石的军粮，这不是一个小问题，这时候大明王朝的财政系统已经在发出预警。也就是说，国家财政连养皇室成员都步履维艰，况天下乎？
国家财政赤字导致军饷无法正常发放、地方受灾无法及时救济。前者导致军队哗变，后者导致流民遍野。另一方面，官方为了保证财政安全又加重税费征收，这又导致农民反抗。财政问题引发了社会不稳定，致使社会发展陷入恶性循环，最终病入膏肓，到了无法挽救的地步，明王朝在内外交困之下焉有不亡之理？
到了清朝区分了“国家”财政和“皇家”财政，皇帝的“小金库”充公了。这也就结束了明代及明代之前中国历代王朝，皇家财政和国家财政没有区分的历史。但另一方面，皇帝的“小金库”虽然充公了，但对皇帝的生活质量并没有丝毫影响。皇帝需要花钱，随时可以向户部支取，只要户部还能够拿得出钱。如此一来，户部一头牵着国家财政，另一头又要挂着皇家的账户。
对于户部来说，他们所要承受的压力比以前更大了。当帝国遇上一个会过日子的皇帝还好，一旦摊上一个花钱如流水的皇帝，或者说皇室人太多而又奢靡浪费的时候，国家财政就要承受巨大的压力，很容易被压迫得变形乃至瘫痪，其恶果就是整个社会陷入一种混乱无序的状态。
由于皇帝不好好过日子导致帝国财政出现危机的现象并不在少数，但一个人的奢侈浪费毕竟还是有限的，大多数时候是整个皇室集团的奢侈导致了帝国财政的危机乃至国家的灭亡。皇室集团在权力结构的上层占据了相当大的比重，同时又是利益必须保障的特殊集团。如果没有制度对他们的行为加以限制，这帮人挥霍起来对帝国财政的冲击是非常可怕的。这时候，就连那些忧心天下的朝臣们也束手无策。毕竟连天下都是人家的，不就多弄些零花钱吗？可这零花钱还算是“零头”吗？
由于有明朝的前车之鉴，所以对于清朝的权力集团而言，他们所要考虑的就是如何解决皇家财政与帝国财政的矛盾，既能保证皇帝这里有钱花，又能保证帝国那边不断粮，同时还要避免皇家财政对于整个帝国财政安全造成的损害。为此，清朝成立了内务府。
内务府就是为解决皇家财政与帝国财政的矛盾量身打造的，它的职责就是专门管理皇室财政，与主管帝国公共财政的户部分灶吃饭，各自保持相对的独立，互不干涉。通常情况下，户部只需要每年向内务府拨10万两银子，作为皇帝的花销。其他情况下，皇帝是没有权力要求户部向其拨钱的。在这一点上，清朝要远远好于明朝。清朝皇帝通常会遵守这项制度，在平时开销方面有所节制，不会让户部的官员们太难做。
相对前朝而言，清朝中前期的财政制度运转是稳定的。之所以稳定，主要得益于内务府与户部分灶吃饭的财政制度。相对稳定并不是说各方面的关系已经完全得到解决，分灶吃饭虽然使皇帝的开销受到了限制，他不好意思再向户部伸手。但话又说回来，如果皇帝非要花这个钱，那么他就会想办法避开这种制度的限制，另辟财路。
皇帝在搜刮钱财方面好像都是天赋异禀，清朝皇帝也不例外。
乾隆针对朝廷大员屡犯过失，实行议罚养廉银制度。就是让那些犯了错误的地方督抚大员交纳“议罚银”，花钱消灾。议罚养廉银所得的银两，或交与内务府、广储司、造办处，或用于浙江海塘，或用于河南河工、赈恤，或用于各省司库地方支用，但大部分是交与内务府为皇室所用。“议罚银”最少也得万两，通常三万两上下，其中最多的一例，就是乾隆五十九年（1794），两淮盐政全德被议罚交银达到了38.4万两。
对于皇帝来说，并没有缺钱花的时候，只要他们稍微发挥一下自己的聪明才智，钱就会滚滚而来。比如说，他们可以派内务府人员去主管盐政和税关，从商人那里榨取钱财。
在清朝皇帝的潜意识里，农业才是帝国经济命脉，商业只是细枝末节。在这种思想指导下，当国家经济陷入窘境，他们的第一反应就是：农民负担不能加，商人利益可以刮。无论是官家集团还是民间社会，他们都将商人视为资本的原罪，资本从来到这个世界，从头到脚都流着血，所以从商人的口袋里掏钱并不让人有负罪感。清朝财政体制实行的还是赋税制，当时国家的财政收入主要靠征收盐税和关税。正因为盐税和关税决定着国家财政的命运，皇帝才不敢怠慢。皇帝通常特派内务府包衣（即满清入关以前即投靠的汉人）去征管。之所以会安排内务府包衣有两层含义：一是这些在清军入关以前就已经投靠了清廷，忠诚度上有保证；二是汉人到地方征管赋税，容易获得身份上的认同。
当时盐税征收的重点在两淮地区，关税征收的重点在广东海关地区。
有时候，皇帝觉得假借人手不过瘾，也会亲自上阵。我们就以乾隆第六次南巡为例，当时乾隆南巡的消息一传出，负责管理食盐批发和税收的盐运使就来报告：说是在这次活动中，有一批盐商自愿捐银100万两，赞助皇帝南巡，请皇帝在方便的时候能够接见他们。
乾隆皇帝见到这个报告，大笔一挥：盐商就不必再通过盐运使了，直接在运河边的泰安等候他的接见。
盐商凭什么要孝敬乾隆皇帝银子呢？又为什么要求面见皇帝呢？第一、面见皇帝毕竟是一件光荣的事情，既可以向所有的人炫耀，又可以光宗耀祖、造福后世；第二、可以当面向乾隆皇帝表达自己的忠心，寻求权力庇护，争取政策上的倾斜。乾隆皇帝接受了商人的赞助，达到了权力寻租的目的。
清代中期以后，连年战祸，内战不止，外战不休，战争使国家的权力系统和财政系统双双进入贫血时代。丧权辱国，割地赔款，国家的钱赔得差不多了就得从民间想法子。皇帝特派内务府人员大肆征收商业税，就是想通过非正式财政的管道为内务府补充新鲜血液。内务府的奴才们在为内务府财政捞钱的同时，当然也不忘让自己发财，这就导致了商人负担的加重、商业秩序的混乱，以及商人与官方的冲突。晚清时期，广东海关的捞钱做法，就屡屡引发中英矛盾，对鸦片战争的爆发有着不可忽视的影响。
皇帝不能容忍官员自给自足，因为这里涉及一个利益分配的问题。既然朝廷半公开接受官员打破灰色地带，那么作为官员就不能独吞灰色利益。在这种情况下，清朝政府出台过“议罚银”制度，也就是让那些触犯灰色地带的地方大员交“议罚银”，将他们装进腰包里的灰色收入分出来一部分。同时皇帝还通过委派内务府人员来掌控盐税、关税而获得好处，这样就保证了内务府财政的有效运转。
对于地方官吏来说，他们从国家财政中获取的正式收入是极其有限的。在这种情况下，他们必然要想方设法通过打通权力管道来谋求灰色收入及贪污受贿。既要满足国家的财政需要，又要满足自己的欲望需要。两种需要就像两张血盆大口，填不满也填不完。如此就会陷地方官吏于更加疯狂的境地，征税时的浮收无止尽，官民冲突不断升级，权力系统像是被人为地放置在火山口旁。所以有人说，道咸年间的中国，也是一个火山口上的国家。
尽管清朝时期内务府财政和户部财政分家的做法可以在一定程度上弥补明代财政制度的头重脚轻症。虽然皇帝不能随便向户部要钱，但是并没有制度能够保证皇帝不逾越灰色界限。所以这种头重医头，脚轻医脚的做法还是无法根除病症，并且随着封建帝国末日丧钟的敲响，沦陷已经成为一种定局。
一个广为人知的事实是，慈禧就曾经挪用巨额海军军费为自己修建颐和园并兴建“三海工程”(北海、中海、南海)，这可以说是晚清政局陷入危局的标志性事件。在内忧外患不断、财政濒临破产、统治岌岌可危的险境中，她竟能动用巨额军费为满足自己“颐养”、游乐之欲而大兴土木、修建奢华园林，且无人敢劝阻，则不能不说大清王朝的“气数”将尽了。