书城法律台湾行政法论
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第6章 行政法的效力

法律的价值在于其能够付诸实施,而欲将法律付诸实施,必须以法律具有合法效力为先决条件。行政法的效力是指行政法规制定后,在其施行期间及地区中对其规范对象及事物所产生的有效拘束力,亦即各种行政法规所具有的有效执行力或行政法施行时的效力。从法律效力所发挥的实际作用与形成的法律效果观察,均涉及人、时、地、事四个方面,因而对行政法效力的探讨应从此四方面加以剖析。

一、行政法关于人的效力

行政法关于人的效力是指法规以人为对象所发生的拘束力。就一般法理而言,法律对于人的效力,其内涵主要分为三项基本原则,即属人主义原则、属地主义原则及折中主义原则。属人主义原则是以国民为基础说明国内法的效力,认为法律对于本国人民,无论其在国内或国外,均具有合法的拘束力。但就实际情况而言,本国法律对国外侨民的施行,因与居留地国主权相冲突,极易引起纠纷,故其内容实难切合实际。

属地主义原则是以领域为基础说明国内法的效力,认为法律的效力应以国家领域为范围,凡在本国领域内者,无论其为本国人或外国人,均应受本国法律的拘束。在此原则下,本国国民一旦离开国境则本国法律将对其失去支配作用;反之,居留本国境内的外侨,因受其所属国家及国际法与条约的保护,则本国法律也将无法全面对其施行。故采行此项原则,同样具有缺失。

折中主义原则的内容介于前两项原则之间,既非绝对属人主义,也非绝对属地主义,有基本原则,也有变通补充的规定。大体而言,折中主义乃是一般国家普遍采用的原则。现将行政法对此项原则适用的情形分析如下:

(一)以属人主义为基本原则

1.本国法规对居留国内的国民应一体适用,但部分国民基于特定原因享有豁免权,可不受特定法规的拘束。如依法免缴租税或免服兵役等。

2.本国法规对居留国外的本国侨民的适用,受到极大限制。因基于属地主义原则,旅居国外的一般侨民常须受到外国法的支配,本国法律可以追及适用的,主要为有关宪法上的权利义务及刑法上特定罪行的规定。

(二)以属地主义为补充

即居留本国境内的外侨在原则上应受本国法规的拘束,但有两种例外情形:

1.本国法规中部分法规或条文明确规定仅适用于本国国民,而不适用于外国人,或对外国人的适用有限制。此种情形主要涉及依法所能享有的权利问题,因一般国家对外国人在国内法上的地位,并非采取完全平等待遇原则,而是采取互惠主义原则,故外国人在国内法上所能享有的权利自然受到限制。如土地所有权、商标权、专利权及诉讼权等,须视该国与本国有无外交关系、是否缔结互惠条约、有无国际公约及惯例可循等情形而定。至于部分公法上的权利,须以具有国民或公民资格才能享有的,即使归化人也不得享有或受有限制,外国人当然不能享有。

2.本国法规对享有治外法权的外国人不适用,如外国元首及外交官等。这是依据国际惯例所形成的传统,以示对外国的尊重及便利外交官职务的执行。

上述内容是从理论方面就行政法关于人的效力所作的概括说明,可见其实质内容即为国家的属人与属地管辖权问题,此项问题与国际法具有密切的关系,故需参酌国际法学的理论加以解释。就实际情况而言,因行政权的客体极为广泛,行政法规关于人的效力大体上也极为普及,部分法规甚至以一般人民为拘束对象,且作为法规规范对象,不仅包括自然人,也可能包括法人及机关团体在内。个别行政法规因其特殊内容,因而受其拘束的对象也往往有不同的范围,即其规范的对象可能有资格条件的限制。总之,行政法规关于人的效力,其适用的范围如何须视法规的内容而定。

二、行政法关于时的效力

行政法关于时的效力,是指行政法规的效力与时间的关系,即从时间方面分析行政法规效力的开始、终止、中断及其相关重要原则的适用。因此,其涉及到行政法规生效后至消灭或失效的整个过程。在此过程之中,不仅涉及一些重要法理原则,也涉及到行政法规的施行、适用、修正及废止等事项。

(一)法规施行日期原则

行政法规的施行对人民权益影响重大,所以,一般法规均应规定施行日期或授权以命令规定施行日期。一般而言,法规自公布时起发生效力,但也有为使执行机关有充分时间完成实施的准备,而另行规定施行日期的。台湾《“中央”法规标准法》主要规定了行政法规的以下两种生效日期。

1.法规明确规定自公布或发布日施行的,自公布或发布之日起算,至第三日起发生效力。

2.法规对施行日期有特殊规定,或以命令规定特定施行日期的,自该特定日起发生效力。一般来说,特殊规定施行日期的,主要有以下三种情形:

(1)法规直接规定自特定日期施行,或授权以命令规定具体施行日期,此时,法规自所规定的特定日起发生效力;

(2)法规规定不同的施行日期与区域的,则该法规仅就各区域或特定区域定有施行日期,自该日起发生效力;

(3)法律另行规定有施行法或施行细则的,该法的实际生效日期,应自其施行法规公布施行时开始。

可见法规的公布日与施行日并不相同,公布仅表示法规完成立法程序具备有效性,但尚未实际发生效力,而施行日即法规实际发生效力的时间。此外,法规的效力自施行日开始,直到被废止之日,其效力才归于终止。但在法规有效期间,可能受到各种因素的影响而被宣告暂时停止其适用,此时法规的效力即发生中断,直至宣告恢复适用后才能继续生效。一般来说,法规暂时停止适用的情形,常为非常时期,此时多采用非常时期法制暂时代替平时法规。

(二)“不溯及既往”原则

“法律不溯及既往”是法理上关于时间效力的一项重要原则。所谓“不溯及既往”,是指法规仅对其生效以后所发生的事件具有合法的拘束力,而对其生效前所发生的事件不得予以适用。该原则源自罗马法的规定,现在已经成为世界各国法律适用中的普遍原则。台湾刑法与民法中均有明确规定,虽然在行政法方面没有统一的明文规范,但在法理上已视为当然,而且在大法官会议的有关解释中对该原则也早已阐明。

“不溯及既往”原则在法理方面之所以具有重要意义,是由于其本身的客观价值及在法制上采用的实际需要。具体而言,行政法采用此原则的原因或作用主要在于维持法律关系的稳定性,以保障人民的既得权益,从而维护法律的权威及政府的威信。该原则在行政法的适用方面应注意以下几个问题:

1.“不溯及既往”主要是法律适用方面的原则。行政与司法机关在业务上适用法规时应遵循该原则,或将其作为法理上解释的标准。但就立法机关在制定法律方面,此原则对其并无绝对的拘束力。如台湾民法就有溯及既往的特殊法律规定。行政法规既然普遍具有浓厚的政策性色彩,其中这些特殊规定更多。如《公务员惩戒法》原第二十六条规定:“应受惩戒之行为,虽在本法施行前者,亦得依本法惩戒之。”《团体协约法》第三十条规定:“团体协约在本法施行前订立者,自本法施行日起适用本法。”在立法方面允许“溯及既往”,也是着重于使法律内容具有革新与进步的作用。

2.“溯及既往”立法应考虑对人民既得权利的保障。“不溯及既往”原则行政的主要目的,在于维持社会生活与法律关系的稳定性,从而使人民的合法既得权利受到保障。所以,立法机关基于需要,虽然可以制定“溯及既往”的法律,但仍需以不侵害人民的既得权利为原则。

3.行政法上有关行政罚的规定应严格遵守“不溯及既往”的原则。为保障人民权益,行政制裁的采行,应以行为时有明文规定为限,尤其行政刑罚的采行,更应严格遵守“不溯及既往”的原则,因为行政刑罚是行政法律中所采用的刑事制裁规定,则其自应适用刑法“不溯及既往”的法理及原则。

(三)“新法优于旧法”原则

“新法优于旧法”原则,也称为“后法优于前法”。所谓“新法优于旧法”,是指就同一事项,同时有两种法规作出不同规定时,应适用新制定的法规。因为新法是基于新的政策与客观需要而制定的,在其施行后,即使旧法尚未废止,仍应优先适用新法。旧法在实施过程中,所呈现的各种缺失问题,可在新法中获得弥补、矫正与改善,可以说以新法取代旧法,不失为解决旧法实施中所产生问题的有效方式,同时也可以避免修正或废止法律的繁杂手续。行政法的新法优于旧法原则在适用中应注意以下几个问题:

1.新法与旧法必须属于同一位阶。新法与旧法须同为法律或同为行政规章。行政规章的效力低于行政法律,其内容不得与法律相抵触,即使是新规章,也不能与其之前的法律相抵触。

2.在“新法优于旧法”原则与“特别法优于普通法原则”相竞合时,如果新法为特别法,自应适用“新法优于旧法”原则;相反,新法为普通法的,则必须在新法中明文规定废止旧特别法或排斥旧特别法的适用,新普通法才能优先于旧特别法而适用。

3.“新法优于旧法”原则与“不溯及既往”原则的共同适用。一般而言,对于同一机关所制定的行政规章,两项原则可同样适用。上级机关所制定的规章,对于下级机关的规章,可不受“不溯及既往”原则的限制,即上级机关规章具有修改和废止下级机关规章的效力,但在适用时应谨慎,不得侵害人民的既得权利。下级机关规章的位阶低于上级机关规章,因此其对于上级机关的规章不能适用“新法优于旧法”原则。同级机关分别制定的规章,除经共同上级机关核准或另有法律依据外,也不能适用“新法优于旧法”原则。

(四)行政法规的修正与废止

1.行政法规的修正

行政法规在制定施行后,因客观原因的情势变更,其本身存在一定缺失的,即应考虑就其内容作出适度修正。台湾地区2004年的《“中央”法规标准法》第二十条规定,有以下情形的应予以修正:

(1)基于政策或事实之需要,有增减内容之必要的;

(2)因有关法规之修正或废止而应配合修正的;

(3)规定之主管机关或执行机关已裁并或变更的;

(4)同一事项规定于两个以上法规,无分别存在之必要的。

经过修正后,新条文开始生效施行,而旧条文则于被删除或更改后,丧失其效力。

2.行政法规的废止 所谓行政法的废止,是指法规因各种原因,被有权机关宣告终止实施,即法规存在期间的终止。《“中央”法规标准法》第二十一条规定,有以下情形的应予以废止:

(1)机关裁并,有关法规无保留之必要的;

(2)法规规定之事项已执行完毕,或因情势变迁,无继续施行之必要的;

(3)法规因有关法规之废止或修正致失其依据,而无单独施行之必要的;

(4)同一事项已定有新法规,并公布或发布施行的。

关于行政法规废止的方式,大体有明示及默示两种情形:

(1)明示废止

即由有关机关明确的意思表示,经过法定程序将现行的特定法规予以废止。《“中央”法规标准法》第二十二条规定,法律的废止,应经“立法院”通过,台湾当局领导人公布。命令的废止,由原发布机关为之。法规的明示废止,可以仅公布或发布其名称及施行日期;并自公布或发布之日起算,至第三日起失效。

(2)默示废止

即不采取明示的方式,但在实施上,就旧法规所规定的同一事项,另行制定新法取代旧法,也即适用“新法优于旧法”的原则,使旧法当然被废止。上述《“中央”法规标准法》第二十一条第四项的规定,即是默示废止的基本情形。此外,如果法规所规定的事项或其施行区域完全消灭的,致使该法规失去其施行的对象,则当然应废止。

三、行政法关于地的效力

行政法关于地的效力,是指法规就其施行的地域范围所发生的合法拘束力而言。法规关于地的效力,基于属地管辖权的理论。具体而言,可以从以下几个方面予以分析。

(一)台湾当局制定的法规,以适用于全台湾地区为原则。包括行政主管部门的立法、行政及其他机关,由于其职权包括台湾所有的事项,因此其各种机关制定的法规,在原则上均以台湾为其适用范围。

(二)“特别法域”仅适用专为此特定地区所制定的法规。由于特定地区在政治、经济、社会等方面的特殊情况,不能要求其适用全台湾范围的一般行政法规,而须专为该地区另行制定法规施行。

(三)专为一般地区中的特定行政区所制定的法规,仅适用于该地区。但该地区并非特别法域,所以其他一般地区所适用的法规仍在此地区适用。如《台湾省各县市实施地方自治纲要》、《台北市政府组织自治条例》等。

(四)对于一般性法规,若经授权以命令指定其实施地区的,其适用范围暂时受到限制,仅能在指定地区有效施行。如《耕地三七五减租条例》、《平均地权条例》等。

(五)有确定辖区的行政机关及地方自治团体,其所制定的法规,均以其自身辖区为适用的地域范围。如“经济部”加工出口区管理处所制定法规仅能适用于各加工出口区;地方自治法规仅适用于各地方单位。

(六)法规对适用地区定有法定条件的,则仅对具备法定条件的地区适用。如《戒严法》及《空气污染防制法》等。

四、行政法关于事的效力

行政法关于事的效力,是就行政法规对其规范的事项所发生的合法拘束力而言的。即就其规范事项所形成的法律关系须受有关法规的支配,在实质及程序方面均应符合法规所规定的标准和条件,从而发生其相关权利义务取得、丧失及变更的法律效果。行政法关于事的效力,在学理上应注意以下几方面的问题。

(一)所谓行政法的“事”,就实体法而言,指的是法规所规范的法律关系,即当事人之间的权利义务关系,或各种行政业务事项;就程序法而言,则指行政业务处理过程中的各种步骤程序事项。

(二)行政法规对于事项的规定部分一般采取概况加列举的方式,在列举中多作出保留规定,以增加法规内容的弹性,扩大法规适用的范围,即扩大其关于“事”的效力。同时,为了弥补行政法规自身的不足,有时尚有适用或准用其他法律的规定。

(三)法规就各种事项的规定,应注意法律效力的位阶。行政规章及自治法规的内容不得与位阶较高的法律相抵触,除有法律依据外,不得对“法律保留”的事项加以规定。

(四)法规就特定事项作一般性规定的为普通法,作特殊规定的为特别法,特别法具有较高的效力,应优先于普通法适用。因此,《中央法规标准法》第十六条也规定,法规对其他法规所规定的同一事项作特别规定的,应优先适用。其他法规修正后,仍应优先适用。

(五)行政法规采用刑事制裁的,应遵循“罪行法定”的原则,行政法规有明确规定的,方能发生合法的效力。

(六)非常时期法规的内容,常为对平时法规所规定事项的变通性规定,甚至是相反的规定,因其对平时法规而言具有特别法的效力,则应优先适用。

(七)在行政法规方面,有私法公法化的发展趋势,在此种情形下所制定的行政法规,对于相关的私法规定而言,居于特别法的地位,有优先适用的效力。