2.经济管理上的低产现象。长期以来，由于计划经济与高度集权的管理体制，各级政府都管了许多不该管、管不了也管不好的事，贪多求全，贪大求功，即使是好心，也很难把事情办好。因为谁也没有处理好主观和客观、领袖和群众、政府和社会、国家和公民的关系，我们过高估计了前者的力量，忽视甚至漠视了后者的力量。极而言之，这实际上是唯心主义作怪。唯心主义把主观强加于客观，把做不到的事情勉强行之，使我们的社会主义事业具有了某种空想性质。最后的结果是导致了两个不适应：第一，能力与职能不适应，包揽了那么多的事情，却没有能力去做；第二，方法与任务不适应，任务重而需要有多种方法，却只有一种行政命令方法处理。最后的结果，只能导致低效率甚至无效率。
三、深化改革，建设一个有限高能政府
（一）措施
1.切实实现政府职能转变，完成政府职能定位。我国从1988年机构改革中第一次提出职能转变以来，为何较难进展？
职能转变实际上是职能正位问题，要求放出、取消与保留、新建同时进行。关于保留、新建问题，我们下面再谈，因为这涉及我们怎样建设一个高能政府。现在单谈放出与取消。一般而言，放出与取消比新建更难。原因是什么？第一，认识上的原因。由于社会主义性质和公有制方面的考虑，总弄不清政府究竟应该管什么；第二，条件的限制。职能的放出需要社会承接，而这需要承接载体的成熟，以及各方面条件的配合，这又涉及配套改革的问题；第三，更重要的，还是利益问题。放出某些职能之后，权力的调整意味着利益的损失。因此，我们要针对以上原因，切实采取措施，深化改革，逐一解决。这里，除思想工作外，还应有某种强制措施，包括机构的撤并与人员的裁减，就如这次国务院和地方机构改革所要求的那样。
2.改变行政方式。职能调整之后，有些事情总还要政府来做。怎么做？我们过去行政方式过于单一，只靠行政命令，现在应多用经济方法与法律方法。同时，在这方面还要有新的思路，主要是，要把公共产品由政府生产转变为政府提供。过去我们习惯于公共产品由政府包下来。结果是，政府干不了，而社会又不能干。现在，许多公共产品完全可以由政府发包出去，政府的责任只是监督、提供一定补贴、验收并最终提供社会。有些公共产品社会承接后，政府也可能不用补贴，甚至还有某种收益。许多国家和我国许多地方的改革实践证明，这样做，不仅效率大大提高，而且经济上非常合算，何乐而不为？
3.对权力进行约束。过去我们对政府权力约束不够，致使政府与社会关系中出现了某些悖论现象，现在应着重加强这方面的研究。加强权力约束的渠道很多，包括：
第一，政治约束。又分党的约束和权力机关的约束两方面。党的约束，指党通过党的纲领、章程、方针、路线、政策以及纪律对行政机关及工作人员中的党员进行约束。执行这种约束的，主要是党的各级领导机关，尤其是各级纪律检查委员会。权力机关的约束，主要是指各级人民代表大会对政府的约束。拿全国人大来说，它通过违宪检查制度、检查监督法律实施情况制度、听取审议工作报告制度、审查批准计划与预算制度、受理申诉控告检举制度、询问和质询制度、特定问题调查制度、对政府工作人员罢免和撤职制度等对政府工作进行了约束。
第二，法律约束。主要是指法院、检察院通过对法律执行情况的检查和受理各种行政诉讼案件实施对行政机关约束。行政诉讼是一种民告官的行为，即公民控告政府。法院、检察院可以通过对政府执行法律情况的审查，对政府进行约束。
第三，社会约束。包括新闻舆论约束、社会团体约束、人民群众约束几个方面。新闻舆论监督的作用力大家是深有体会的，曝光几乎成了现在最权威的约束手段。社会团体的约束，则则包括工会、共青团、妇联及其他社会团体的约束行为，而政治协商会议也应包括在内。人民群众的约束渠道更是多种多样，问题在于怎样真正落实。这里，要害在于真正树立人民主权思想，完善人民行使主权渠道。
对权力进行约束，一方面是民主制度建设的需要，一方面也是给政府机关性质定位的基本措施。政府机关究竟是干什么的？它是一个社会的管理机关还是服务机关？如果二者兼而有之，是管理为了服务，还是服务为了管理？这里有一个以谁为本位的问题，不可不察。邓小平强调，“领导就是服务”，已尖锐指出了政府机关的这种根本性质。我们现在加强对政府机关进行约束，就是从根本上促进政府机关实现由管理到服务的转变。我们过去总提改善机关作风，但收效甚微，究其原因，盖因多停留在教育上，甚至停留在一般号召上，而缺乏制度特别是对权力进行约束的制度做保证。现在我们加强了这方面制度的建设，才有希望在机关作风建设上取得实质性进步。
（二）目标——建设一个有限高能政府
1.这个政府是有限的。所谓有限，包括三个方面的涵义。
第一，它的职能范围有限。正如前述，它绝不是一切全包的万能政府，而是只在它应该也能够起作用的有限范围内行使权力，承担责任。“政府只干它应该干的事”。具体来说，主要是负责公共物品的生产，或组织提供。当然，这和政府是个小政府还不是一回事，因为公共物品的范围是很宽泛的，但我们通过强调范围的有限性，就能把它与万能政府区别开来。
第二，它的权力状态有限。一种权力，是被控制着的，还是失去控制的，是可以到处“漫游”的，还是局限在一定地点的，是可以随时行使的，还是有时间限制的，其结果差别很大。自由裁量权不可没有，但不可能很大；权力行使要有一定强度，但不可能无限。无限制的权力必然导致腐败，这已成为至理名言。
第三，它的质量条件有一定的要求。政府是行政权力的行使者，其质量对权力行使结果影响很大。过去我们讨论政府职能，往往只从市场失灵或政府失灵角度，来确定政府应该干什么，不应该干什么。实际上，这是不全面的。因为它没有考虑到政府本身的即时的质量与能力。当它根本没有能力完成某项任务时，硬性赋予它该项职能，就是不正确的。从这个意义上说，政府职能是客观要求与本身即时条件的统一。为此，我们在确定政府职能时，一方面考虑社会的要求，另一方面考虑政府的质量条件，当条件不具备时，必须采取提高质量的措施。
否则，就要放弃某些职能。而政府的质量从根本上说取决于行政人员的质量，因此，选拔和任用高质量的公务员，并在工作中加强培训，使之实现专业化，就是我们必须完成的任务。
2.这个政府是高能的。所谓高能，是指它具有高效能，即高的效率和高的能力。投入要少，产出要多，而且产出品质量要高。在它的职能范围内，能够多快好省地完成任务。
在我国，建设这样一个高能政府，应使之扮演怎样的角色？考虑这个问题，必须把我国实行市场经济制度和未来知识经济的发展作为先决条件。在充分发挥市场作用的条件下，赋予政府以适当的职责。
第一，它应是市场的组织者、维持者和服务者。所谓市场组织者，主要指承担市场规则的制定功能。市场规则一般可以分为两类，一类是制度性市场规则，一类是运行性市场规则。
前者是市场赖以形成的一些基本制度，主要是对构成市场的基本要素的一些规定；后者则是约束市场中交换行为的一些制度。而市场维持者则指政府执行市场规则，处理交换主体间发生的一切关系，维护市场秩序的角色。至于为市场服务，则是指政府承担市场基础设施建设、为市场提供信息服务、人力开发服务、科学技术服务、社会保险服务等活动。
第二，它应是市场缺陷的纠正者。我们知道，市场天然存在着某些不足，即所谓“市场失败”。对此，政府应承担起纠正的职能。这要求政府从社会效益、整体长远利益出发，对市场活动进行调节和干预，减少市场自发运转产生的消极影响，尽量扩大社会整体利益。政府为此采取的手段则有：指导性计划、财政政策、货币政策、工资政策、价格政策、限制垄断政策等等。此外，政府还应在组织国民收入再分配方面承担责任。主要是通过税收、社会福利、救济等手段，在考虑效率的前提下，兼顾公平。更主要的是，由于市场本身不能组织公共产品的生产，政府必须承担起这方面的主要责任。
第三，它应是社会稳定的调控者。现代社会生活日益复杂，人们联系越来越多，而价值观念、生活方式又不断变化，相应的社会矛盾和社会冲突日益增多。因此，维持社会秩序即社会系统的稳定就具有越来越重要的意义。对此，政府必须制定一系列规范各种社会要素的规则，并确保这些规则得以遵守和实施。而这又要求规则本身的公平性、合理性、科学性。此外，政府还特别应注意利用道德调控机制来约束人们的行为。
道德与法律历来是相辅相成的两种机制，不能讲现代社会是法治社会，就忽略道德的作用。在一定意义上说，由于现代的人是主体的人，因而道德选择在规范个人行为上就更有其价值。
至于政府为稳定社会而需要做的其他工作，诸如国防安全的确立、和平外交的努力、社会紧急事件的救助和其他保障措施，也应一一做好。
第四，它应是社会进步的促进者。传统社会，由于阶级统治的需要，无不把稳定视为政府的第一要务。现代社会则不同，民权的观念使促进社会进步提上日程。因此，有无这一观念，是现代政府区别于传统政府的一个重要标志。至于措施，它应是多方面的，但关键的一条，是促进社会生产力发展。在这方面也有争论，比如，某些新自由主义理论家，就主张政府少干预，而取自由放任态度。甚至某些反现代化大工业生产、把其视为洪水猛兽的思潮，也时有表现。因此，明确政府在这方面的责任，使政府采取主动积极态度，是完全必要的。而发展社会生产力的手段，最重要的，还是要适应知识社会的到来，在知识经济发展上大做文章。尤其是注意促进教育和科学技术的发展。科学技术是第一生产力，是社会中最革命的因素，是变革社会最强大的力量。而教育和科学技术的发展，离开政府的扶持是绝对不行的，在知识经济时代尤其如此。
总之，我们的目标，是建立一个有中国特色的社会主义的政府管理模式。它能够适应市场经济的发展，瞄准知识经济的未来。它是有限的，但又是高能的。它能实现空前高的效率。
让我们为此目标而努力。
（本文作者：国家行政学院行管部副主任、教授）
中国政治体制改革的发展及启示
许耀桐
一、政治体制改革的发展阶段
中国政治体制改革的进程，大致可分为以下几个发展阶段：
（一）萌发政治改革思想的阶段（1956～1957）
新中国建立后，中国所形成的政治体制，基本上是照搬了苏联框架。苏联政治体制的主要特点是：权力高度集中，干部层层委派，领袖崇拜、终身制，党政不分、以党代政，各级“一把手”专权、民主集中制流于形式，党内政治生活和社会政治生活普遍缺乏民主。苏联政治体制还否定变革的必要性，它的理论基础是“无矛盾论”。斯大林认为，在社会主义制度下，上层建筑和生产关系已经完全适合经济基础和生产力，政治上和道义上的一致是推动社会主义社会发展的动力。这种“完全适合”和“一致”的观点，违背了历史唯物主义的基本原理。
毛泽东对我国仿效苏联模式在实践中逐渐暴露出来的问题有所觉察。社会主义改造基本完成之后，他在《论十大关系》中指出：“苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，……现在当然更要引以为戒。”针对苏联政治、经济、文化管理制度的弊端，毛泽东提出了中央应向地方分权、发挥地方积极性的扩大企业自主权、发挥企业积极性的思想；不要搞一党制，不取消民主党派，实行共产党领导的多党合作制度，坚持“长期共存，互相监督”的思想；不搞“定于一尊”、压制批评意见、只许发展一种学派、不许发展另一种学派，实行“百花齐放”、“百家争鸣”的“双百”方针的思想。毛泽东进而运用辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原理，观察社会主义社会，在1956年底至1957年初的几次讲话中，对社会主义社会的基本矛盾问题作了创造性的阐述。他指出，在社会主义社会中，社会的基本矛盾仍然是生产关系和生产力、上层建筑和经济基础之间的矛盾，这“是推动社会主义社会向前发展的基本矛盾。”社会主义基本矛盾，具有不同于旧社会基本矛盾的性质和情况。它不是对抗性的矛盾，既有相适应的一面，又有相矛盾的一面。“它可以经过社会主义制度本身，不断地得到解决。”解决这个矛盾的途径、手段就是改革，或者说就是革命。毛泽东说：“将来全世界的帝国主义都打倒了，阶级消灭了，你们讲，那个时候还有没有革命？我看还是要革命的。社会制度还要改革，还会用‘革命’这个词。当然，那时革命的性质不同于阶级斗争时代的革命。”
从这里不难看到，毛泽东明确提出了社会主义条件下还要进行社会制度改革的问题。社会制度，是社会政治制度、经济制度、文化制度的统称。进行社会主义的“社会制度改革”，即要进行政治制度、经济制度、文化制度改革。毛泽东并且第一次阐明了在社会主义社会里，革命具有新的性质和特点、“改革”和“革命”具有相同性质的问题。这些关于政治改革及性质是革命的并有别于过去的革命的思想，虽然毛泽东本人并没有认真贯彻实行，但却成为后来提出和开展政治体制改革的源头起点。
（二）提出政治体制改革的阶段（1978～1980）