周昭王瑕是第四代天子，周王朝就是从他开始衰落的。他到南方巡行，当地人都很憎恶他。他要渡汉水，人们给他使用的船是用胶粘起来的，船到江心便被水泡开，瑕淹死在江里。瑕的儿子满即位，这就是周穆王。满即位时已经五十岁了。王道早已衰微，周文王和周武王的德政遭到严重的损害。满让辅臣伯同（jiǒng）反复告诫太仆，要管好国家的政事，写下了《囧命》，这样，天下才得以安定。
后来，满认为犬戎不肯祭祀山川神祗，便准备出兵攻打犬戎。按照周王朝的规定，国都近郊是甸服，甸服以外是侯服，侯服到卫服之间是宾服，蛮夷地区为要（yāo）服，戎狄地区为荒服。犬戎属于荒服，荒服只要承认周天子，并且按时朝拜周天子就可以了。满出兵的理由显然不充足。祭（zhài）公谋父（fǔ）劝他说：“不行。先王一向耀德不炫耀武力。军队平时要积蓄力量，必要时再出动，出动就会有威力。如果炫耀武力，就会当成儿戏，当成儿戏就没有人惧怕了。先王对待民众，主要是端正他们的品德，淳厚他们的性情，增加他们的财产，改善他们的器用，让他们懂得利和害的所在，用礼仪来教育他们，使他们学会趋利避害，怀德畏威，这样才能保住并壮大世代相传的事业。先王不崇尚武力，而是体恤民众的疾苦，为民众除害。先王的制度规定，如果有诸侯不来朝拜，就要检查自己的德行，不要轻易劳民远征。这样一来，不论近远，都会归顺的。听说犬戎生性敦厚，遵守祖先的美德，做事始终如一，又纯真又固执，恐怕是有办法抵御我们的。”
满听不进去，最后还是派兵征讨犬戎了，结果只获得四只白狼和四只白鹿。从此以后，荒服地区就再也不来朝拜天子了。