19世纪末20世纪初，西欧主要资本主义国家和美国完成第二次工业革命，进入垄断资本主义时期，面临复杂的国内外矛盾，国家干预理论大行其道。1929～1933年，美国遭遇了严重的经济危机，罗斯福新政的实施使得政府的干预进一步加强，积极的自由观在这一时期空前盛行。
一、形成积极干预的社会背景
18世纪中后期的英国率先开始了第一次科技革命，蒸汽动力在这一时期得到了广泛的应用，给人类带来先进生产力。19世纪70年代，对能源的更大需求引发了以电力、内燃机、电信的发展为主要标志的第二次工业革命，由此促进了产业结构的巨大变革和生产力的迅速发展，也推动了资本主义从自由竞争阶段过渡到垄断阶段。19世纪末20世纪初，英、美、法、德等国通过第二次工业革命，相继完成了从自由资本主义向垄断资本主义的转变。
在资本主义进入垄断阶段以后，面对各种社会矛盾激化的现实情况，“自由放任”政策和“有限国家”理论已经不合时宜，在实际需要的推动下，“积极干预”政策和“全能国家”理论在这一时期成为社会的主流。1913~1921年，美国总统伍德罗·威尔逊领导了“新自由”运动，号召把个人从各种形式的专制暴政下解放出来，给予每个公民公平的机会，通过一系列的措施来增进普遍福利，在很大程度上促进了美国政治经济的发展。然而，1929~1933年的经济危机使美国的经济受到重创，工业生产急剧下降，国民收入大幅度降低，失业率居高不下，整个国家走到了经济崩溃的边缘。1933年，时任美国总统富兰克林·罗斯福为消除经济危机以及随之而起的政治动乱提出了复兴、救济、改革的“三R计划”，开始推行“新政”，提出限制过分的自由竞争、控制垄断、消除特权、公平地分配国民收入、稳定物价和工资，并通过一系列的公共工程建设来扩大就业机会，旨在保护社会的整体利益，建立起一个使人民“免于恐惧和饥饿”的政府。通过在经济领域和社会生活中加强国家干预，罗斯福新政促使美国经济走出经济危机的低谷并迅速复兴，社会生活得到稳定和发展，它对美国以外的其他西方国家也产生了强烈的示范效应，积极的干预理论一时间盛行起来。
二、自由观念的更新
早期资产阶级革命时期的思想家们坚持的是传统的自由观，他们主张通过保证独立的市场经济和减少国家对公民生活的干预来保证自由的实现，他们理想中的国家扮演着“守夜人”的角色。英国资产阶级著名法学家和伦理学家杰利米·边沁提出了功利主义的国家论，用功利理论论证个人自由，提出国家的目的是保证最大多数人的最大幸福。19世纪中期，随着资本主义的发展，西方国家的阶级冲突更加尖锐，旧秩序日益受到挑战。英国政治思想家约翰·斯图亚特·穆勒修正了边沁的功利学说，把对自由问题的探讨扩展到更为广阔的社会领域，明确提出实行有限度的放任主义，主张国家实行一定程度的干预，引发了自由观念的更新。
（一）积极的自由观
英国著名政治思想家托马斯·格林坚持道德上的至善论，主张实现人们共同享有的善，强调个人道德的发展必须与整个社会其他成员的道德发展相一致。格林倡导积极的自由观，认为自由不仅仅是个人消极地不受国家和社会的限制和奴役，更在于他能够积极主动地发挥自己的能力去作为，只有积极主动地增强自身的创造力量，发挥自身的道德能力，坚定信仰，忠诚于理想，才能真正地实现自由。
（二）实现自由的条件
英国政治思想家霍布豪斯强调自由不是绝对的，法律的目的是把人们从对专断的侵犯与强制的恐惧中解放出来，使人们获得真正的自由，因此自由和法律不是对立物，两者的关系密不可分，法治是实现自由的必要条件。美国政治思想家杜威提出，个人享有的自由要以国家和社会促进个人解放的程度和对个人自由的保证为条件。
三、积极干预理论
积极自由的观念很好地配合了国家干预的进行，这一时期的学者论证了国家干预的正当性，提出了实现国家对社会事务进行干预的实现方式，并且对公民权利范围的扩大起到了重要的推动作用。
（一）论证国家干预的正当性
格林提出，国家的目的是通过提供公共福利而促进人们的共同幸福，使人们实现共同善，国家是人类发展与进步的必不可少的重要条件，因此国家必须积极地发挥干预职能，压制可能侵害个人自由的行为，使每个个人都沿着正确的道德轨道前进。他认为国家干预不会削弱人的道德自由，而只会更好地促进人的道德自由，因此国家的政治管理是合理的和必要的。
（二）提出国家干预的实现方式
英国政治思想家博赞克特主张国家应加强对事关公共利益的事务的干预，担负起保护共同利益的重要责任，如兴建必要的公共工程、改善环境、普及教育、防止酗酒等。霍布豪斯主张在经济领域充分运用国家权力促进社会改革，扩大公共教育，实现全社会的充分就业，建立社会保险体系，赋予社会弱势群体更充分的发展机会。
（三）主张扩大公民的权利范围
主张国家对社会的积极干预，并不意味着政治上和经济上的专制，为了避免专制的产生，实现国家和个人的和谐，积极干预理论在肯定干预的合理性的同时，还极力主张维护和扩大公民权利，使个人自由在更广泛的领域内取得充分的体现和切实的保障，以促进个人自由的发展。
（四）强调个人对社会的义务
积极干预理论强调个人与社会发展的一致性，提出个人的自由权利依靠国家的认可和维护，个人权利的完善有赖于社会的发展与进步，因此每个人都应该对国家、对社会、对其他社会成员承担必要的义务，为国家强盛、社会和谐做出自己的奉献。
（五）提倡社会合作
国家积极干预政策的施行，就是要缓和尖锐的社会矛盾，因此积极干预理论尤其注重各阶级、各阶层之间的广泛合作，例如格林的“共同善”、霍布豪斯的“社会和谐”、杜威的“社会工程”等都是这一主导思想的重要体现。
四、国家与社会关系理论的演进
国家与社会的关系理论研究经历了一个由浅入深的渐进过程。最早提出对国家和社会做出区分的应当是社会契约论，但是，社会契约论未能在理论上完全将“社会”与“国家”明确地区分开来。首次将“市民社会”和“政治国家”做出学理区分的是黑格尔，然而在唯心主义思想的影响下，黑格尔颠倒了国家和社会的关系。马克思对黑格尔的市民社会学说进行了批判性地发展，在唯物主义的视野下，正确地解读了国家与社会的关系，为科学地分析国家和政府的职能打开了一扇新的窗户。20世纪30年代经济危机的出现再次激起了学界研究国家和社会关系的热情。
（一）社会契约学说中的国家与社会
国家与社会的关系是国家产生以来最基本、最重要的一对社会关系，其性质及结构决定着其他社会关系和政治关系的性质和结构。从17世纪格劳秀斯提出社会先于国家和政府而存在的观念，霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人先后从不同的角度论证了先于国家和政府的前政治社会（即“自然状态”）的存在，并在此基础之上提出了社会契约论，为社会制衡国家提供了合法的、正当的理论依据。但是，社会契约论者提到的“社会”（或者更准确地说是“市民社会”）常常是针对“自然状态”而言的，在很多情况下，它仍然是作为政治社会的同义词来使用的。尽管在社会契约论中还未出现国家和社会的清晰而明确的划分，但是这种区分“国家”和“社会”二元结构的有益尝试给后来的研究提供了一种重要的参考思路。
（二）黑格尔的国家与社会关系理论
在西方公民学说发展的历史上，首次明确地将“市民社会”与“政治国家”作学理区分的是黑格尔。他整合了洛克、孟德斯鸠和卢梭等人的理论并加以创造性发展，提出了“国家与市民社会关系理论”，反对社会契约论者将国家与市民社会混淆。黑格尔把市民社会看做是私人利益的领域，市民社会维护的是个人、家庭、团体的局部利益，而国家维护的是社会整体利益，国家与社会不是对立关系，也不是同一关系，而是对立统一的关系。但是，在唯心主义思想的制约下，他把政治国家摆在凌驾于市民社会之上的位置，认为二者之间是决定与被决定的关系，在正确揭示国家与社会关系问题上功亏一篑。
（三）历史唯物论对国家与社会关系的解读
马克思发现，黑格尔的理念国家同现实生活之间存在矛盾，因此黑格尔的理论无法解答有关国家政治制度同物质利益的关系问题，这促使马克思对黑格尔的市民社会学说进行批判性思考。在《黑格尔法哲学批判》中，马克思针对黑格尔“国家决定市民社会”的观点，沿着费尔巴哈的从存在到思维、从物质到精神的唯物主义认识论路线，研究了私有财产和政治的关系，批判了黑格尔的国家决定市民社会这种倒置的理论，沿着唯物主义实践论出发，阐明市民社会是国家及观念上层建筑的基础，从理论上完成了由“国家决定市民社会”向“市民社会决定国家”的转向。
（四）积极干预政策下国家和社会关系的定位
在实现国家对社会生活全面、积极的干预的目标下，学者们为了消除矛盾，极力避免造成国家和市民社会二元对立的局面，转而强调国家对社会发展的促进作用，甚至试图抹平国家和社会之间的界限。例如博赞克特在其国家理论中常常把国家和社会这两个词互换使用，他把社会看做是一个包括了一切制度和习惯的整体，把国家看做是作为一个单位的社会。
第五节冲突与危机之下的应对
从20世纪50年代末到60年代末，西方的经济在战后迅速复苏，并且在国内进行了一系列的政治改革，社会矛盾暂时缓和，出现了和平发展的难得机遇。然而，60年代的民权运动、反战运动和女权运动等民主运动造成了强烈的政治动荡，再加上70年代初的经济危机，严重的政府财政赤字使战后的福利国家建设面临重重危机。在困境当中，西方公民学分析了影响社会稳定的重要条件，重新定位了正义和自由，提出了应对冲突、化解危机的办法。
一、实现稳定民主的必要条件
西方20世纪五六十年代的大多数政治学家进行研究的基本心态是认同现存的政治秩序，维护社会的稳定，达尔的多元主义民主理论和李普塞特对稳定民主的必要条件的探析正是这种心态的真实反映。
（一）社会共识
罗布特·达尔将多元民主定义为“多重少数人的统治”，提出维系西方社会民主的三个条件：一是多元的社会组织，二是市场经济，三是社会的共识。他认为在以上的这三个条件中，虽然市场和社会组织的多元竞争是民主运转的必要条件，但是仅靠这些还不足以维系一个民主制度，只有存在某种程度的社会共识，民主才不会被多元竞争所毁灭。他提出：“在社会中，绝大部分的政治积极分子对政策问题通常存在着共识，这在政治中是第一位的，构成政治的基础，它包含着政治，限制着政治，构成政治的条件。没有这样一种共识，任何民主的体制都不会长久地经历选举和政党竞争所带来的无休止的刺激与挫折而依然生存下来。”
（二）教育
美国著名政治社会学家西摩·马丁·李普塞特在1960年出版的《政治人》一书中系统地阐述了民主制度的社会基础问题，即稳定民主的必要条件问题。他以欧洲、拉丁美洲的民主国家与非民主或独裁国家为样本，调查分析了民主与经济发展的关系，强调教育的重要作用，认为教育水平的提高，可以使人开拓眼界，培养和增进人们的宽容精神，这正是民主制度与民主生活所不可缺少的。
二、正义和自由的定位
在矛盾激烈冲突的社会，在资源的占有和分配问题上如何保持自己行为符合正义，这是一个普遍关注的社会问题，围绕这个问题，罗尔斯和诺齐克分别形成了两种不同的正义观。战后的福利国家建设在20世纪70年代遇到危机，在国家积极干预政策失效的情况下，针对公民自由活动的范围问题，柏林提出了否定性自由。
（一）两种正义观
美国政治学家罗尔斯于其1971年出版的著作《正义论》中为社会基本结构的设计确立了一个合理的标准和原则，即正义原则。罗尔斯认为社会的基本结构主要用于分配公民的基本权利和义务、划分社会合作产生的利益和负担的主要制度，因此罗尔斯的正义原则主要用于处理分配问题。罗尔斯提出了两个原则：第一是平等自由原则，它是支配社会中基本权利和义务分配的原则，保证人人平等；第二是机会的公平平等原则和差别原则的结合，它是支配社会和经济利益（包括权力、地位、收入和财富）分配的原则，它保证机会的公平平等。罗尔斯对正义原则的探讨，目的是希望在人与人之间达到一种事实上的平等。
诺齐克反对罗尔斯的“分配正义”理论，认为这种再分配必然要侵犯到个人的财产权利，因而必然是不正义的。他构建了自己的“持有正义”理论（他所说的“持有”实际上就是人们所说的“所有权”或“财产权”）。为判断个人持有是否正义他提出两个标准：第一个是获取的正义原则，也即对无主物的占有是否合法；第二个是转让的正义原则，也即持有物从一个人手中转到另一个人手中的过程是否合法。
（二）否定性自由
柏林把自由区分为否定性的和肯定性的两种，他认为前者是“免于……的自由”，后者是“去做……的自由”。伯林主张否定性自由、批判肯定性自由，认为肯定性自由很容易走向它的反面——强制或不自由。但是，他同时也意识到，在实践中，这两种自由之间经常需要折中。
对正义和自由问题探究的热情是现实生活中相互冲突和对撞的矛盾问题的反映，从另一个侧面也说明了当代西方公民学对社会现实问题的密切关注。
三、应对冲突，化解危机
在20世纪70年代福利国家陷入困境之后，社会冲突现象受到了更多的关注，研究社会冲突现象的学者们虽然承认资本主义社会存在着冲突和危机，但是他们更强调社会一致的方面，强调共同价值观的整合作用，认为冲突和一致之间可以达到一种平衡，他们通过自己的研究，积极地提出了应对矛盾、化解危机之道，他们理论的根本出发点是对资本主义基本制度的根本认同。
（一）强调一致
面对西方社会的冲突问题，李普塞特并没有探讨如何通过社会变革来解决社会的矛盾和冲突。他认为，在现代所有民主国家中，不同政治力量之间的分裂和冲突是普遍存在的，社会冲突在一个自由民主的、多样化的社会是合理的、必然的现象；但是，也存在着协调、整合各种冲突的一致因素，即建立在竞争性政党制度基础上的宪政民主制度，“它承认冲突是合法的和必要的，并使它的公民有机会参加和支持为各种不同的利益和价值观而斗争的组织”，而“制度和价值观一致对这些社会的生存来说是必要的条件”。
（二）化解合法化危机
哈贝马斯提出，国家干预政策的重要结果，是国家和社会之间分离趋势的消失，从而造成了“国家的社会化”和“社会的国家化”，资本主义的形式民主使公民成了“消极公民”，他们“只有不予喝彩的权利”，由于缺乏来自公民的积极支持，资本主义社会无法获得足够的合法性资源。针对合法化危机问题，哈贝马斯提出通过政治公共领域中交往活动的扩大、参与式程序民主的发展和生活世界独立性的增强，来改造社会，化解合法化危机。
（三）鼓励公民积极参与
20世纪末，英国工党提出的“第三条道路”理论中明确提出要建立合作包容型的新社会关系，使每个人、每个团体都参与到社会之中，培养共同体精神。从西方国家在20世纪末的政策走向也可以看出，20世纪90年代以后的西方公民学研究极力避免将国家和社会对立起来，强调政府必须更多地发挥民间组织的积极作用，鼓励公民积极参与政治生活，参与政府的有关决策，以促进建立更加透明、法治、高效、负责的政府，改革中央和地方的关系，协调政府各机构之间的关系，以积极的姿态应对社会冲突和危机。