书城社科春色:改变农民命运的实验
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第11章 确实权 颁铁证(1)

◆农村产权制度改革第一村

在都江堰市内、成青旅游快速通道旁边,挂着一个“全国农村产权制度改革第一村”的标牌,这是柳街镇的鹤鸣村。历史总是会奇妙地发生一些重逢和巧遇,1981年,成都第一个实行农村土地家庭承包经营责任制的地方也就是鹤鸣村,“那一次,上午开完会,下午四组的村民就把地分了。”鹤鸣村的村支书刘文祥说。

2007年6月,成都和重庆被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区后,2008年初,成都市便启动了农村产权制度改革。改革以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标,核心是实现“还权赋能”,“权”是农民完整的财产权利,“能”则是让农民也能作为市场经济的主体,能具有把握自身发展和命运的能力。

都江堰市成为试点区市县之一。都江堰市又选定“川西水乡、兰草之乡、诗歌之乡”的柳街镇成为试点镇,而柳街镇又把鹤鸣村作为试点村。这就是“全国农村产权制度改革第一村”的由来。

成都被批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”后,总结2003年以来的经验,成都在思考:如何让改革继续深入?

经过反复思考、反复研究,成都市领导们认为,中央已经提出了统筹城乡发展的基本方略,也提出了对农村“多予、少取、放活”的方针,按照中央的要求,近年来成都市已经做了很多工作,也取得了明显成效,“但还有大量工作要做,特别是在‘放活’上还远远不够”。

怎样放活呢?是仅仅依靠政府投入吗?要解决由来已久的“三农”问题,单单依靠政府投入,显然不是最好的办法,也不能从根本上解决问题。必须用改革的办法,用城乡一体化的市场机制,让资源配置市场化,以激发农村生产要素的活力,激发资本进入农村的动力,达到城乡资源互惠共享的目的。

于是,农村产权制度改革——把本属农民的权利还给农民——就被提上了重要的议事日程。

农村产权制度改革被称作“深水区的改革”,实质上是一种利益的调整,是一项极其复杂的系统工程。为了保证这一改革的顺利推进,成都市委、市政府专门建立了联席会议制度、组织了试点工作(联络)小组,各区(市)县也成立了由主要领导担任组长的领导小组,市委、市政府和市级有关部门还先后制定了50多个有关农村产权制度改革的配套文件。市委书记李春城要求:“确实权,领铁证。”市长葛红林要求:“要抓好理清家底,明晰产权,确权颁证三个循序而进的环节。”

柳街镇被确定为试点镇后,成都市委和都江堰市委主要领导都多次到农民群众中听取意见,进行调研,确定具体的方案。

2008年3月初,600多位村民被召集到村委会的院坝里开动员大会。最初,村民根本不明白啥叫“产权改革”、产权改革对农民又有啥好处,都江堰市委领导便向大家解释道:“农村产权制度改革的核心就是‘农民自主,还权赋能’。通过产权改革我们要对农民的承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权进行登记确认,让农民和城镇居民一样享有物权,通过确权颁证,把这些权证都发到农民手里,可以进行流转,也可以用作担保到金融机构贷款,然后用贷来的钱去投资搞项目。双流的豌豆尖,卖到国外是100元一斤,而在本地才两三元钱一斤;双流的羊肚菌,卖到国外,一亩地一年的产值是1.5万美金……这些都是集中经营的效果,确权后大家都可以搞……”

鹤鸣村是个纯农业村,离城市较远,交通落后,没有企业在这里投资,年人均纯收入仅五六百元,老百姓迫切盼望通过改革过上幸福的生活。开了几次坝坝会,听了几次干部们的解释后,农民群众纷纷议论了:

“家庭联产承包责任制解决了温饱问题,没解决农民的致富问题。”

“全国8亿多农民的致富问题不能靠政府照顾和补助,土地是金山银山,咋样使用土地本是农民自己的权益,为啥城里的房屋可以出卖、可以进行交易,而农村不行?”

“土地承包只是‘半截粮票’,农村啥都是国家的,农民啥权利都没得,社会资金根本不敢也不愿意进入,农村咋能富裕?”

“农民名义上有土地资产,但实际上是‘光脚板’……”

“改革已经开花花了,但在我们这里还没有结果果。人均一亩三四分地,咋样把资源变成资本根本闹不清楚。”

总之,产权制度改革受到了农民群众的热烈拥护,有人甚至认为,这是继土地改革和实行家庭联产承包责任制后农村的第三次革命,连许多本来打算外出打工的村民都干脆把车票退了,一些已经外出的村民也纷纷请假回家。

要进行产权制度改革,首先就必须弄清家底,理清产权。农民主要的资产一个是房屋,一个是土地,但是由于几十年来在农村从来也没有进行过清产核资,责任制划分十分混乱,连权属的初始化登记都没有,多年来国家对农村资产的统计都是统计加估计,而农民自己对土地也是一本糊涂账。由于历史和现实形成的各种原因,农村经济在很大程度上一直是“内部循环”,没有外来资金介入。而由于缺乏法律的保护,土地随时可以被征用,于是按基层干部们的说法,土地对于农民已经成为“鸡肋”——由于缺乏社会保障,农民不敢轻易放弃土地;而同时农民们也清楚,单纯依靠土地,几乎户户亏本,因此种地的积极性不高,以致许多地方土地大量撂荒或仅由儿童、妇女、老人组成的“613899队伍”对付着勉强耕种。

为了切实弄清家底,工作组便开始对全村的570多户一一进行清资核产,对每户农民的土地、房产、林地等进行测绘和标注。在这个过程中,由于牵涉到每家每户的切身利益,直接触及农村土地长久以来因产权不明晰积累起来的各种矛盾,大量问题开始暴露了。

过去测量土地靠的是“扔杆杆”或者根据产量来确定,从来没有真正实测过,现在要一家一户地实测,要仔细地计算面积,不但有巨大的工作量,而且要改变传统的观念和“分配规则”;多年来,由于缺乏产权的概念,“田间地头难分割,房前屋后界不清”,村民与村民之间、组与组之间的土地边界谁也弄不清楚;几十年来还有大量的人员变动,有的死亡,有的新生,有的女儿结婚后人走了户口没走,父母亲就占有着女儿的土地不愿意还给她;有的过去嫌“三提五统”各种税费太高,不愿种地了,或外出打工或搞起了养殖业。生产队只得把撂荒的土地交给其他人耕种。一听说要确权颁证,土地能变钱了,不要土地的人纷纷跑回来要土地,还大闹村委会……

2001年,村民刘怀俊出门打工去了,把他的1.8亩地交给了王明祥耕种,听说要确权颁证,以后还可以进行流转收租金,刘怀俊便提出:“老王,马上要确权颂证了,你把这1亩8分地还给我。”但王明祥回答:“我种这片地快10年了,贴化肥、贴农药,还交了农业税,会计账上地也划给了我,现在凭啥想要就要回去,就把证颁给你?”

凡此种种,不胜枚举。

怎么办?改革能不能顺利推进?成都市委领导经过调研后认为,既然村干部和工作组说话都不起作用,那就还权于民,让老百姓自己做主。于是在村党支部的领导下,每个村民小组都召开了坝坝会。采取无记名投票推举出德高望重、办事公平、敢于主持公道的人作为代表,共同组成了村议事会,村民们称这些议事会成员为“议员”。“议员”们宣传政策,进行协调,解决各种矛盾,力争小事不出组,大事不出村。

村议事会当时实际上是清产核资的领导小组,这种村民自治的领导小组以后便成为村民代表大会的常设机构,拥有全村的最高决策权,而村两委的主要任务是“服务”了。为了协调和处理全村一些日常纠纷和事务,又组织了村民调解委员会;为了对“议员”们进行监督,村民选出了由五人组成的监事会。村两委会的成员可以参加议事会,但不得参加监事会。

村民选出的代表都是义务劳动,没有一分钱报酬。

实践证明,村民代表在农村产权制度改革中发挥了巨大作用。老百姓信任自己选出的代表,而这些代表由于是土生土长的当地人,他们对当地的许多问题比工作组更清楚,再加上他们办事公道,因此“说一句话比村干部说十句话更管用”。而村民代表们对自己肩负的责任也很重视,在测绘、丈量、标注产权的过程中,他们总是全过程都亲自参与,遇到最难解决的纠纷时,往往依靠他们“一锤定音”。

刘怀俊和王明祥的纠纷便是村民代表和调解委员会帮助解决的,经过反复做工作、反复调解,1.8亩地正式确权时,两家一人一半,分别写在了两家的产权证上。

在产权改革中,还有一个极难解决的操作问题——确权涉及的数据共有90多类,每户平均涉及的项目共有两百多个,按传统的操作方法,全村500多户要认真、仔细地填完各种表格,需要几十个人连续工作半年甚至一年!怎样解决具体的操作问题呢?

柳街镇党委书记、硕士生苟绍波下村进行调查时,曾亲自搞了个调研,整整搞了一天,连三户的表格都没有填写完成。原因是,张三说李四的一块地是自己的,李四又说张三占了自己的土地……在村民们的争吵中,苟绍波陡地有了灵感——能不能编制出一张图,在图上把每户的土地挨次排列在一起,在户调时带上图在现场上进行测量校对,核实土地情况,然后在图上直接标明面积、类型、所有人、四至(土地四周的边界)等基本情况,然后在每块地上按上农民的手印,出现矛盾时由议事会协调解决?

苟绍波的想法得到了村民们的赞同,大家还进行了许多补充,以后便落实到了工作人员的行动上。后来查阅历史资料,大家才知道这个方法600多年前、明洪武十四年(公元1381年)皇帝朱元璋曾经在土地管理中运用过,当朱元璋发现土地隐瞒给国家的税收造成严重流失后,便派人进行调查并编制了图册。图册中把田地山塘依次排列,所有土地都依次标明了所有人及四至,由于形状酷似鱼鳞,便被称作“鱼鳞图册”。

后来柳街镇又委托西南交大将“鱼鳞图册”开发成了电子版本。打开电脑,滑动鼠标,随意点出一块土地,便可以知道它属于哪些农户、面积多大以及流转时需要补偿的金额。如果点到某个村组某一户,就可以看到该户拥有的各地块位置、类型、面积以及确权工作的进度。

一目了然、清晰准确的“鱼鳞图册”,减少了工作量,也妥善地解决了长期积累的许多矛盾,成功地解决了具体操作问题。随后,专业的测绘队伍带着精确的测量仪器进了村,一按电钮、红光一扫,对一块块田地、一户户宅基地进行测量。鹤鸣村仅仅用了40天时间,就完成了全部确权工作。

村民议事会和“鱼鳞图册”这两项创造,生动地显示出蕴藏在“草根”中的智慧,以及农民们对落实自身权利的热切期盼。不管多复杂的问题,只要农民有积极性都能够妥善地解决。民间自有“高人”,村民议事会机制很快在成都全市推广,成为农村新型基层治理机制建设的重要组成部分。

柳街镇的第一张“鱼鳞图册”,如今已经被国家博物馆收藏,成为见证历史进程的纪念。

2008年3月30日,鹤鸣村7组的土地权证下发,鹤鸣村村委会主任余跃全领到了编号为510111的《农村土地承包经营权证》,这是在农村产权制度改革中发出的全国第一张权证。同时下发的还有《集体土地使用证》《房屋所有权证》。

从此,农村产权制度改革在成都全面推开,206个乡镇启动。发到农民手中的,除上面说到的三种权证外,还有《林权证》、耕地保护基金银行卡,以及土地承包经营合同、耕地保护合同。

在建立村级治理组织的同时,鹤鸣村制定了村规民约,并成立了集体经济组织合作社,村民可以用自己所有权的收益入股。现在柳街镇已经成立了15个合作联社和两百多个合作社。

产权证的颁发,让农民吃了“定心汤圆儿”,心里踏实了,他们不再是“光脚板”了。确权以后,鹤鸣村共整理出1200多亩可供流转的土地,一家农业生态有限公司闻讯前来,通过土地流转获得了约1000亩地的经营权,用于种植蔬菜、花卉,租金为每年每亩地425公斤大米。

在“五?一二”大地震中,柳街镇不属于重灾区。地震后,柳街镇建立了土地流转中心,鹤鸣村启动了拆院并院工作,通过土地整理,把多余的宅基地腾出,作为集体建设用地,通过“城乡建设用地增减挂钩”,换取发展的资本。除此之外,还对农业用地也进行了整理,把小块土地并成大块,实现条田化,发展特色农业,来自浙江的一家企业已经进入,准备在这里建立培育高档花卉的基地。

在农房灾后重建中,鹤鸣—双凤安置点引进了四川某房地产开发公司,投资建设了“豪爵国际社区”,并建设了一个占地50多亩的安置点,新建了160余套房屋,解决了鹤鸣村和双凤村重灾户的农房重建,让受灾群众不花一分钱就住上了新房;除此之外,还引进成都一家现代农业开发公司,建设了“青城湖现代生态农业园区”,并在同乐村建设了一个占地25亩的安置点,供同乐村100多户重灾户入住。

一家公司在这里流转了1100亩土地种植蔬菜花卉,村民岳艳群把自家的6亩土地流转给了企业,在当地搞起了无公害蔬菜基地,除每年每亩地可以得到相当于400多公斤大米(约合1200元)的收益外,她还在基地当上了农业工人。“在这里工作离家近,我还学到了不少先进的种植技术,每月又有几百元的工资……”说起目前的生活,岳艳群满面笑容。

◆是“30年”还是“长久不变”?

在进行农村产权制度改革中,双流县处于丘陵地区的兴隆镇瓦窑村是一个赫赫有名的地方。原因是,全体村民在党支部书记唐朝阳的带领下,大胆探索,把土地承包期限从30年改为“长久不变”。这个改变震动了中国,被媒体认为是继小岗村之后,中国农村改革的又一个典范。而40来岁、面孔黝黑、憨厚敦实的唐朝阳认为:“小岗村是在旧的生产关系下冲破束缚,是中国农村改革的起点;而瓦窑村是在统筹城乡的思路指引下,为解决‘三农’问题产生的一个突破。”

在一张薄薄的、极普通的“瓦窑村信笺”上,写有这样一行字:“2009年5月25日下午,瓦窑村原1社在卢万登店中召开户主大会……会议讨论土地经营权长久不变的有关问题,会议同意社议事会关于《农村承包经营权长久不变问题的决议》……”正文的后面是62个鲜红的手印。

在中国农村,按手印表示了人们对某件事的负责,也表示了坚决和郑重。

如今,这个按着鲜红手印的决议,以及土地实测记录表、土地实测计算器、皮尺……已经被国家博物馆永久收藏,成为中国农村改革历史进程的有力见证。