（2009年10月）
乡镇党委是党在农村最基层一级领导核心，它处在农村工作的最前沿，领导着能力最弱，权力最小，功能残缺的一级政府，管理着一个最广大，最弱势，但又最复杂的领域，拥有着一个人数最多，年龄最大，文化最少的党员群体，承担着一种超过法定能力的社会责任，负荷着一种超过自身再生能力的经济责任。乡镇党委直接面对农民，是党在农村政策的落实者，是党组织发动农民的组织者，是农村各种矛盾纠纷的调解者，是农民各项权益的维护者，是农村建设未来方向的策划者和奠基人。乡镇党委至关重要，责任重大。乡镇党委执政能力建设下关农民利益，上系党的利益，最终关系农村未来。
乡镇党委面临执政的考验。一方面“三农”新政对乡镇党委执政提出了新的更高的要求，农村工作的背景和条件发生了根本性的转变，新的农村工作的领域已经拉开大幕并将逐步展开，农村社会保障问题、农村金融问题、农村环境建设问题、农村新秩序建设问题紧锣密鼓地向乡镇扑来，乡镇能否更新知识，转变观念，以更加积极的崭新姿态迎接这一历史性的挑战？另一方面农民增收步履艰难，城乡收入差距还将不断拉大，农民权益问题将在很长一个时期内存在，并以更加强烈和复杂的方式在更多的领域尖锐呈现，乡镇面临着维护农村稳定的艰巨任务。再有农村土地流转步伐的强劲迈开，将不可遏止地带动整个农村资源占有的重大调整，乡镇可能迎来前所未有的农民结构性重大调整，在这一艰难的重大转折中，乡镇将面临着较长时间的巨大阵痛。
乡镇党委必须迎接考验。农村所有的矛盾，农民所有的困苦，农业所有的难题，乡镇摆不开躲不开，直面迎接这是乡镇党委职责和使命使然。从当前乡镇的现实环境和条件出发，我以为最根本的是适应形势，提高乡镇党委执政能力。能力建设范畴广泛，突出的有五种，一是更新知识的能力，二是落实政策的能力，三是运用法律组织动员农民的能力，四是统揽全局，驾驭复杂问题的能力，五是着眼未来，具有“开疆拓域”的创新能力。这五种能力依次递进，哪一种能力都不可少。有了前三种能力能应付日常工作，多了第四种能力就能保农村平安，有了第五种能力就会把一个乡镇张罗得有声有色。
能力建设依靠实践。我经常对班子的同志反说树欲静而风不止，我的观点是让一棵树不动好办，风再大我也有力量让它不动，可是要让很多树都不动几乎是不可能的，除非是把风给停了。所以在乡镇工作要知道给农民把脉，每年都能办一件或两件让农民能够兴奋的事情，并且让农民在兴奋中看到希望看到生机和活力，反过来让农民认知你，服从你，帮助你，和你一起去发展去建设。这种能力的培养不是朝夕能够做到的，必须依靠长期实践。
能力建设需要精神。我曾经说过乡镇行政的技术空间被压缩为零，这是事实，但也不是绝对的。授权政府有授权政府的好处，这个好处是集一县部门于一身，如果你有胆，什么工作不好做？我主张乡镇工作依法办事，有法可依的决不超越法律授权，法无禁止，或有授权的可以大胆尝试，只要我们心中装着农民，只要我们心中装着农村的未来发展和建设的需要，只要我们在实践中把握自己不为私，有何畏惧？站在这样的起点上，我主张乡镇模糊博弈。乡镇的创造力，乡镇的创新能力系于模糊博弈。我在2004年博弈水管体制时阻力很大，但县委支持。水体经营权拍卖以后，水库维修又碰到了麻烦。有人说，水库维修要先评病险等级，否则不能修。我的看法是，水库带病运行几十年，国家顾不过来，我想办法拍卖水体经营权，用拍卖来的钱修水库还不行吗？如果我把钱请了专家做等级鉴定，就没有钱去修水库。我说看不起 CT，请中医把脉不行吗？这埸辩论自然不会有结果。但我们坚定地做了，后来领导批示全省推广了。这样一个事农民看到我们为他们办事之真之诚，所以农民很支持政府做事情。创新能力属于智力范畴，但说到底更是一种精神，一种不畏艰难，知难而进，追求真理的勇气。
能力建设在于落实。如果说创新是推动工作的动力，那么落实就是一种十分可贵的能力。偌大中国不知多少人为“三农”开处方想办 法，上至精英，下至如我者，不知多少人献出了智慧，尽管很多的东西还不是十分成熟，但利用它，在实践中优化改良它，就会起到事半功倍的效果。有人说，落实也是创新，从这个意义上讲是有道理的。考虑乡镇的短处和难处，我以为有两点是必须遵循的。一是还权于村。我在改良村治民主的系列文章中，说了很多现行村治民主的坏话，但我没有从没反对村治民主，我始终认为村治民主的精神是应该坚持的，我批判的是技术层面的问题。我反对乡绅主导下的自治，主张有国家力量介入的自治，但这不是说乡镇就应该占有对村的管理权。相反，还权于村正是乡镇党委提高执政能力建设的需要。党要管党，这是我党的执政原则。乡镇党委对农村党支部是绝对的领导关系，而乡镇政府对农村集体经济组织内部事务不应该也没有必要去管，实践证明，乡镇政府占着对村的管理权，的确容易产生矛盾和问题，一些错综复杂的矛盾直指乡镇政府，影响了基层党委在群众中的形象，使党的主张很难变成群众的自觉行动。很多不该做的事做了，不该管的事管了，这种行政无论对乡镇政府本身，还是对行政相对人都是不利的。给乡镇政府增加工作压力，增加行政成本，促成了村委会对乡镇政府的依赖，培养了惰性村委、怕事村委，甚至可能招致“天怒人怨”。二是还治于村。让群众说了算，这是村民自治的内核。让群众说了算，不是不要党的领导，而是在党的领导下，在乡镇政府的指导下，在法律和政策允许的范围内，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督活动，实现坚持党的领导和人民当家作主的有机统一。乡镇传统做法对村民实行自治干预过多，其实远不止乡镇，各级党委和政府及其职能部门，对于许多属于村民自治范围内的事也在自觉和不自觉的干预。提高乡镇党委执政能力建设，客观上要求乡镇党委为村民自治创造良好的法律和政策环境，在自治实践中理顺村民委员会及村民小组的自治主体。从某种意义上讲，衡量乡镇党委执政能力高低的标准，就是村民委员会自治程度的高低。
能力建设取决于转型。审时度势，乡镇党委实现领导方式根本转变应该是时候。乡镇政府的职责到底是什么，法律没有定位，政策没有规范。但不管怎么定位，乡镇工作就是两类：一是农村事务管理，二是经济管理工作。应该把农村事务管理交给村委，乡镇政府应该在经济工作中把产业结构规划好，舆论导向引导好，群众力量组织好。侧重组织本地各方面力量，整合各种资源，大力推进小城镇建设，以资源为依托，以市场为导向，建立龙头企业与农户之间的利益机制，重点抓好社会稳定，做好突发事件的预防和处理，为群众的生产生活提供良好的治安环境和人居环境，抓好精神文明建设，控制人口增长，协调农村社会和谐环境。乡镇政府行政权力不大，提供公共服务的能力不强，是典型的有限政府，在领导方式上实现根本转变势在必行。在领导经济工作的方式上，要尊重农民生产经营自主权，从组织千家万户发展生产转移到产业建设上来，解决农户经济无法解决的市场矛盾。在行政方式上，要正确处理政府与村民委员会的关系，还权于村，从行政命令式工作转移到政策的把关和指导上来。在提供公共服务上，从强行摊派的老路走上向上争与引导群众自觉参与相结合的新路，充分尊重群众的意愿，量力而行，成熟一项办理一项。
第四十二篇“三农”新政背景下乡镇地位
（2009年10月）
在中共十七届三中全会之前的十年左右的时间里，各路精英主张裁撤乡镇一级政府的声音不绝于耳，精英们终于没有撼动乡镇，是因为中央英明。尽管乡镇没有被裁撤，但是乡镇的地位还是受到了很大的影响，不说别的，单说乡镇干部的使用就受到了较大程度的压制，我所知道的除了湖南的“张政”把乡镇干部直接提拔到省厅，最近这些年从乡镇走出来的厅局级官员鲜有耳闻。过去下派干部不管哪一级都是直接到村，现在一般到县，挂个付县长、付书记，长则三年，短则二年便提拔走了，或者留下来扶正。我始终不明白精英们为什么如此轻视如此仇恨乡镇，理论上的简单分析和道听途说的玩笑就让精英们做出了颠覆宪法的结论吗？不一定有这么简单。我在一次座谈会上听到一位县委书记的宏论，核心是建议省委从经济建设的主战埸提拔干部，乡镇没有什么事了。县委书记况且如此认识，乡镇还会有希望吗？
乡镇有没有存在的必要性，一要看农村有没有需要，二要看县一级能否满足农村的多种需要。第一条，我不想多说了，在前面的文章中我说得太多了，第二条，用不着多说我便可结论，县里是无法满足，也没人去满足农村各种需求的。现在的干部作风真是问题，干部下乡是到乡镇，不是下村更不是下组，能够下村下组的，也是做一、二回秀，坚持下来的应该上中央台做榜样。现在的体制也是问题，县里头头脑脑忙项目，年头忙到年尾也没个消停，留下两个人抓农村工作，哪能有什么氛围？我要郑重告诉精英们的是，农村工作除了高地，便是洼地。我甚至想，如果没有乡镇的“小动物”把守农村，国家早不知什么样了。
好在现在不需要再吵吵了。三中全会提出了三农工作的新三论，新的阶段发展论、新的制度体系论、新的保障体系论，在新的保障体系中，中央对加强乡村提出了一系列新政，包括大学生任村官，从村官考录乡镇公务员，加大选任乡镇干部力度，探索农村党支部书记跨村任职，扩大小城镇的权限等。明确了乡镇的作用，就等于明确了乡镇的地位，但愿这个对农村发展具有划时代意义的重要文件会让乡镇从此坚强，并能够挺立于农村工作的前沿高地。
现在的问题就是落实。理论精英、政治精神，芸芸众生，都从传统的行政价值中跳出来，从眼前利益的困顿中跳出来，站在科学发展的高度，站在建设城乡一体化的战略高度，帮助乡镇落实地位，帮助乡镇发挥作用，帮助乡镇承担责任。
特别重视乡镇行政地位。三中全会决定是一个长期的目标，很多工作应该由乡镇独立地创造性地去落实，我揣测我国涉农法将在近几年有一个较大的修改，比如农业法、土地管理法、家庭承包土地法、村了委员会组织法等，在修订法律时，要对乡镇的一些行政权作出明确规定，乡镇不能永远是授权政府。进一步明确乡镇职能，按照职能办事，按照职能配备干部，按照职能预算支出，按照职能下放相应事权。尤其是管理农村公共领域的行政权。
特别重视乡镇、村基层政权的研究。回顾中国走过的三农道路，我以为单从国家制度层面剖析三农，无疑是不全面的。上个世纪最后几年是三农问题集中暴露的几年，精英层面重视从国家制度剖析问题，指责国家制度，但很少有精英从基层政权运转的角度剖析三农问题。我在乡镇担任过乡镇长、做过党委书记，我了解三农问题，我懂得基层政权运作好与坏对解决三农问题的极积作用。农村需用要秩序，乡镇村需要规范，一个规范的政权才能建设一个有秩序的农村。
特别重视农村土地确权工作。农民增收是农村的主要矛盾，农村土地仍然是主要矛盾的方面。决定明确规定农民承包土地长久不变，长久是多久？很长一段时间农民承包土地将维持不变，这是大政策大方向，不容臵疑，但是全会决定之前农村土地调整过很多次，有些地方添人调，减人也调，国家征用土地调，接收移民调，情况非常复杂，有一些调整甚至是不公平的。由于受到税费困扰，很多农村土地无契约流转造成了很多的问题和矛盾，农业部门在两次农村土地发证过程中走形式，造成了发证不准确，在产业化过程中集中使用土地，群众利益受到侵害。承包土地确权非常重要，要给乡镇一些时间，做些基础工作，这样有利于农村长期稳定，有利于维护农村弱势群体的利益，有利于体现决定的效果。
特别重视农村宅基地管理。目前农村宅基地管理相当混乱，一户多宅、超面积建房、占而不用相当普遍，农民对宅基地的占有3倍于法律规定，集体经济组织成员对农村公共资源的占有很不公平，而且这种趋势还在不断扩大，造成无数空心村。在政策和法律层面进一步体现农村宅基地福利性质的特殊物项，体现国家对土地用途管制的统一要求。
特别重视培育农村土地流转市场。我在几篇文章中谈到农村土地性质问题，农村土地流转问题，我主要的观点是，一、农村土地私有化不能搞，二、集体土地权能要搞清，经营权不能大于所有权，三、农村土地流转要有节制，不能搞“大呼隆”。四、以政策刺激农民进城，以政策把有条件的农民留在城市，收回其在农村的承包地。五、土地流转是必要的，有节制的流转也是必须的。从农村实际看，农村土地流转存在两种需求两个市场，一个是全流转，另一个是季节性流转。探索农村土地入股经营方式，是实现农村土地流转的最佳方式，引导资金进入农村土地季节性流转市场，大有可为，未来一个时期内，季节性流转市场可能会更活跃，从现在起注重培育农村土地流转市场十分必要，并以战略的姿态，保证农村土地流转市场健康发育成长。
特别重视新农村建设的效果。从2006年起，各地搞新农村建设都是以试点的方式进行，四年之后仍然是搞试点，我估计之所以一直称之为试点，是因为资金上铺不开，或者是尚未找到更好的办法，尚不具备建立更好的机制来推动新农村建设。三中全会把新农村建设作为长期战略任务，再说试点就没有道理了，长期试点也许又会造成农村新的二元。现在迫切的任务是建立有效机制推动新村建设持之以恒搞下去，关键是农村内在动力能够有效发挥。如果这个动力没有，新村建设就失去应有的意义，所以创新新村建设机制是当前首要问题。
特别重视乡镇工作考评体系研究。乡镇考评体系建设应该有别于任何一级政府，在乡镇考评体系中，要体现在县以上党委把三农工作放在重中之重的地位，要体现乡镇政权的规范建设有效建设，要体现乡镇抓基层打基础的作用，要体现乡镇在实现中央战略意图上的不凡作为，要体现乡镇吃了苦有盼头。我在《关于乡镇职能再认识》一文中提出考核乡镇的几个指标，这是相对于现在全民搞工业的考评体系提出的权宜之计，真正要做好乡镇考评体系还要做大量的研究工作。
特别重视乡镇干部的选备。关心乡镇干部的冷暖，让乡镇干部有奔头。乡镇有很多优秀干部，这些干部有创造力，有很多是化解农村矛盾的高手，如果县以上从本级利益出发，从本级政绩出发，制定考评体系，把招商引资放在重中之重、一票否决的地位，谁去关心三农？提任干部从县级经济管理重要部门、从县本级主战埸来，发放津贴、奖金向上述部门倾斜，如此，谁还有心去做农村工作？这种状况只能冷了乡镇干部的心，最终是党的三农政策再好，到农村还是落实慢，效果不好，更不要说乡镇干部的创造性了。可以说，取消农业税以来是乡镇政权受到最大打击的几年，是乡镇权力受到极大削弱的几年，是乡镇一级政权最不得到尊重的几年。