用创新的办法解决城市管理最棘手的问题——关于宁夏城中村、城乡结合部有关情况的调研报告（关于宁夏社会管理的系列调研报告之二）
城中村、城乡结合部是社会管理的重点和难点。为了了解宁夏城中村、城乡结合部整治改造情况，进一步研究加强和完善城中村、城乡结合部社会管理的措施和办法，自治区政府研究室深入银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫5市，对各地城中村、城乡结合部管理情况进行了调研。
一、宁夏城中村、城乡结合部的基本情况
由于城乡二元分割的制度局限，致使城中村、城乡结合部无法真正步入城市经济社会发展的正常轨道，一直处于城市发展的边缘地带，成为卫生环境最差、社会治安最乱、人员结构最为复杂、基础设施最为落后的区域，成为城市建设的“顽症”。近年来，宁夏各地针对这一实际，集中力量、突出重点，对城中村、城乡结合部进行综合整治改造，取得显著成效，整体面貌大为改观。
（一）重点解决“脏”的问题，村容市貌大为改观
“城中有村，村中有城；村外现代化，村内脏乱差。”这曾经是大部分城中村、城乡结合部的环境写照。近年来，全区各地组织人力、物力进行城中村、城乡结合部综合整治，对短期不能拆除的城中村、城乡结合部铺装硬化巷道，修建排水管道，新建改建公厕和封闭式垃圾站等基础设施，加大绿化力度，村容村貌大为改观。银川市将城中村、城乡结合部、周边乡镇的环卫设施建设和环卫作业管理统一纳入城市环卫管理体系，实施一体化管理模式。吴忠市金积镇环境综合整治逐步以城中村、城乡结合部为重点，向城中村“开刀”，为小城镇“美容”，提出拆不彻底不撤兵、整不干净不撤兵、绿化不达标不撤兵、街道不整洁不撤兵的要求，整个环境有了极大改观。
（二）重点解决“乱”的问题，社会秩序明显好转
各地在加强流动人口服务和管理的同时，以城中村、城乡结合部为重点，对犯罪分子易于出没的出租房、小旅馆、歌舞厅、洗浴中心、车站等重点场所加强监控，开展各种形式的社会治安综合整治和大规模打击传销活动集中行动，使城中村、城乡结合部的流动人口违法犯罪率得到有效控制，治安形势大为改善，居民的安全感和满意度明显提高。
（三）重点解决“管”的问题，流动人口管理逐步规范
计划生育和户籍管理，一直是城中村、城乡结合部流动人口管理的重点和难点，各地对此进行了许多有效探索。2008年，银川市出台第一部针对流动人口管理的地方性法规《银川市流动人口管理服务条例》，对流动人口最关心的入户、教育、医疗卫生、劳动保障等核心权益作出明确规定和相应保障。2009年，自治区对加强流动人口计划生育工作实行“一盘棋”管理，积极推进流动人口计划生育、优生优育、生殖健康等基本公共服务均等化，建立全区流动人口全员信息数据库和相关信息系统，加强流入地和流出地的相互联系和沟通，积极探索流动人口计划生育的双向管理。各地都建立了常态化管控机制，借助流动人口信息管理系统和出租房屋信息管理系统，全面实行出租房屋登记备案和流动人口租住登记制度，深化“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式，提升了流动人口服务管理工作水平。
（四）重点解决“建设”的问题，整治改造和搬迁步伐不断加快
随着城市管理手段的不断改进和管理水平的全面提高，各地在城中村、城乡结合部的整治改造过程中，把拆迁与建设结合起来，有效推进了城中村、城乡结合部的建设步伐。2009年，中卫市委、市政府将城中村改造列入为民办的15件民生实事当中，整体规划、重点建设，到2010年初，已完成炭场子村、蔡桥村、东关村、新墩村等城中村改造，拆迁面积17.3万平方米，建筑面积近20万平方米，让老百姓变成了新市民、过上了新生活，得到了新实惠，城中村改造真正成为一项德政工程、民心工程。
（五）重点解决“发展”的问题，探索统筹发展的实践取得新成效
银川市、吴忠市是全区较早探索运用城乡统筹发展思路破解城中村、城乡结合部拆迁建设难题的城市。银川市兴庆区早在2002年就针对3万多失地农民的发展问题，规定各村（队）可留有总征地面积的15%作为留用土地，用于发展村集体经济。原民乐村、光华门村、满春乡等村队利用留用土地通过村民集资建起了东环水果、北环蔬菜批发市场，兴隆陶瓷市场、光华综合市场等一批村级集体经济，2534名失地农民成为股民，2009年享受到1516万元的分红。吴忠市早在2002～2004年就探索出台户籍新政策，充分考虑到农民的“命根子”——土地，考虑到农民的子女入学、就业等发展需要，让符合条件的农民免费转为城市户口，享受“农民”和“市民”双重待遇。农民变市民后，农村的土地承包经营权不变，原有的集体土地、集体资产的所有权和收益分配权不变，不收取城市增容费及其他费用，在子女入学、参军、就业等方面与城镇居民享受同等待遇，切实保护了失地农民的根本利益，保证了他们的进一步发展。
目前，宁夏城中村、城乡结合部主要呈现以下特点。
一是整体数量越来越小，整治难度越来越大。随着城市化进程不断加快和整治改造力度加大，各地城中村、城乡结合部的总体数量明显减少，但整治难度越来越大，给城市建设和社会发展带来很大困难。
二是本地居民越来越少，外来人口越来越多。随着人口流动加剧，城中村、城乡结合部租住人口不断增加，甚至出现流动人口远超过本地居民的“倒挂村”现象。金凤区3个城中村常住人口仅为1265人，而流动人口高达5003人；西夏区5个城中村、2个城乡结合部常住人口总共2086人，流动人口高达3999人。
三是基础设施越来越旧，建设成本越来越高。“十五”期间，全区大部分地方城市框架都扩大了2～3倍，被圈进来的城中村、城乡结合部随时可能被征地拆迁，地方政府不再建设，基础设施破旧不堪，甚至多年没人去管，严重影响了居民正常生活。
四是市场压力越来越大，发展空间越来越小。一些地方缺乏整体规划和长远规划，没有将城中村、城乡结合部纳入经济社会发展的整体规划，产业布局不予考虑、基础设施缺乏投入、社区建设不够重视，发展空间越来越小，成为城市发展的一大“包袱”。
二、宁夏城中村、城乡结合部存在的主要问题
（一）管理体制不完善，治安问题仍然突出
虽然近些年在整治城中村、城乡结合部社会治安方面取得了重大进展，但现阶段管理体制不完善、部门联动机制不顺畅、群防群治体系不健全的问题仍然突出，治安形势依然严峻，城中村、城乡结合部仍然是一些治安案件的多发区和重灾区。
（二）基层组织不健全，社区建设明显滞后
城中村、城乡结合部大多数都属于两不管地带，基层组织不健全，村（居）委会职能得不到很好发挥，从政府部门到居民群众都在等待拆迁，有走心没守心，乡村社区没有建立，城市社区覆盖不到，处于“村里管不了、社区管不着、基层政府无法管”的无序状态。
（三）整体规划不到位，土地经营管理无序
不少地方只是把城中村、城乡结合部作为“摇钱树”，希望村民尽管搬走，使这块地皮尽快拍卖变现，却没有完善的整体规划。加之城中村、城乡结合部集体所有的土地性质，决定了它在变成国有土地后增值潜力很大，好多部门、开发商都想从中谋利，导致土地经营管理混乱无序，严重影响了城市建设的正常推进。最突出的是西夏区53家小农场，绝大部分土地存在随意对外承包、转包、违规审批，甚至非法买卖土地行为，80%以上合同没有备案，找不到合同原件，大部分农场土地严重失控，为今后发展留下许多隐患。
（四）投入机制不科学，建设资金严重不足
一方面城中村、城乡结合部历来严重缺乏投资建设和彻底改造，另一方面又面临随时拆迁的可能，根本不可能有新的建设投入，无法建立科学的资金投入机制，建设资金十分匮乏，发展基础十分脆弱，从根本上失去了自我发展的基础。
（五）观念创新不主动，焦点问题难以解决
总体上看，许多地方在城中村、城乡结合部的改造建设上思想解放不够、观念更新缓慢，缺乏积极创新，只是单纯从盘活土地解决城市建设资金的角度考虑问题，缺乏城乡统筹发展的理念，利用行政手段动员当地居民拆迁的多，通过产业置业、创业就业促进经济发展的少，使拆迁成为一个难以解决的焦点问题，甚至引发群体性上访事件，社会不安定因素日益增多。