一、国有民办二级学院的萌芽期（ 1992—1999年）
独立学院的前身是国有民办二级学院，最早可以追溯到1992年天津师范大学创办的国际女子学院。据厦门大学潘懋元教授介绍，天津师范大学在1992 年成立了民办性质的国际女子学院，是一所培养具有较好综合文化素质及技能的国际通用型女性人才的新型高等院校。其宗旨是为有志女性提供良好的学习机会，并为有志女性走向国际人才市场创造优势条件。学院实行自主招生、自主办学、自主分配。[3]此后，在上海又出现了若干所由本科院校与国内外机构合作举办的二级学院，如上海工程技术大学航空运输学院（ 1993 ）、上海交大中欧国际工商学院（ 1994 ）、上海大学悉尼工商学院（ 1994 ）等。但真正按独立学院要求建立的公办民助二级学院则是四川师范大学电影电视学院。该学院是1995 年四川师范大学与四川贡院电影电视教育发展研究中心合作建立的。其办学模式充分体现了优质办学资金与优质办学资源的结合。两者合作办学的核心是优势互补，既体现在办学条件上，也体现在管理体制上。学院的合作方投入大量的资金，建有独立的校区和能够满足办学要求的设备、设施条件，其体制为民办。应该说，除了不是独立颁发文凭外，已充分体现了独立学院“民”“独”“优”三大特点。1998 年，华南师范大学与香港康大发展有限公司联合创办了广东省第一所民办二级学院———华南师范大学增城学院。1998 年12 月，苏州大学和苏州市凯达房地产发展有限公司联合创办江苏省第一所二级学院———苏州大学文正学院。[4]这些学院成为民办二级学院最初的办学尝试。但是它们成立的特殊背景，使得它们在全国没有产生多大影响。二级学院真正得到发展是在1999 年高校大扩招背景下，江浙等沿海发达省市二级学院的兴起和发展。
二、国有民办二级学院的蓬勃发展期（1999—2003年）
1999 年国务院颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出了我国高等教育的总体发展目标：通过多种形式积极发展高等教育，2010 年适龄人口的高等教育毛入学率达到15％。根据美国学者马丁· 特罗的高等教育发展阶段理论，一个国家接受高等教育的人数与其适龄青年人数的比率（即毛入学率）如果不超过15％，视为高等教育精英阶段；处于15％～50％，视为高等教育大众化阶段；超过50％，则视为高等教育普及化阶段。这意味着我国开始向高等教育大众化的目标迈进。
在这样的背景下，1999 年召开的第三次全国教育工作会议提出，要进一步改变政府包办教育的状况，鼓励社会力量以多种形式办学，形成以政府办学主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。[5]在这一思想的推动下，江浙等沿海经济发达省份的一些普通公办高校开始了举办“二级学院”的大胆尝试。浙江省率先进行新制二级学院尝试的是宁波大学。被喻为“全国发展的潮头城市”的宁波市，作为国务院计划单列市，改革开放后经济有了飞速发展，经济总量达到中等发达国家水平。富裕起来的宁波人民渴望接受高等教育，快速发展的宁波经济也需要科技与人才的强有力支持。为此，宁波大学领导审时度势，抓住机遇，改革创新，提出了利用综合性大学的优势发展民办高校事业的设想。该设想的具体方案为：通过对宁波大学西校区土地及教学设施的置换，按照教育成本收费的原则，兴办一所具有独立法人资格、独立校园、独立财务核算、相对独立办学的民办本科二级学院，使它成为宁波大学改革发展的试验田，充分利用公办学校的办学声誉和民办机制的优势，走出一条在市场经济条件下高校发展的新路子，并促进宁波大学与二级学院的协同发展。这一创新的设想得到了浙江省政府的高度重视与支持。1999 年4月，浙江省第一所新制二级学院———宁波大学科学技术学院正式批准建立。此后，在全国范围内掀起了推广二级学院的热潮。这一新的办学形式和特殊的办学机制，其优势主要表现在普通高校的二级学院是由普通高等学校与社会力量联合创办的，它找到了一种引导民间富余资金投入高等教育的有效机制，使制约高等教育扩容的关键问题———办学经费得以缓解；它充分利用了普通高等学校现有的办学资源，为高等教育扩容提供了质量保证；它为普通高等学校注入了活力，成为推动普通高等学校改革和发展的辅助力量。[6]几乎同时，在1999 年7月，经教育部和浙江省人民政府批准，由浙江大学、杭州市人民政府、浙江省电信实业集团共同发起创办了全日制本科普通高校浙江大学城市学院，是中国首家由国家重点大学创办的独立设置的二级学院。[7]
新制二级学院对浙江省的高等教育发展起了很大作用。在2001 年，浙江省二级学院的招生就超过了2 万人，使得浙江省的高校毛入学率达到了15％，基本进入了高等教育大众化阶段。2003年，浙江全省25 ．2 万本科在校生中民办二级学院就读的达到8 ．64万人，占总数的三分之一。在浙江省二级学院蓬勃发展的同时，江苏省的二级学院也在政府的积极支持下迅速发展起来。江苏是全国高等教育最为发达的省份之一，本科高校数量众多，这就为大力发展二级学院提供了较为有利的条件。早在1998 年12 月，苏州大学和苏州市凯达房地产有限公司就已创办了江苏省第一所新制二级学院———苏州大学文正学院。为加快教育发展，江苏省在2002年的教育与工作中还推出了八项新举措，其中包括鼓励部属高校创建民办二级学院，鼓励省属本科院校通过多种筹资方式举办民办二级学院，甚至提出具备条件的高校可举办若干所二级学院。截至2003 年7月，江苏省共组建了36 所二级学院。江浙一带的办学实践引起了政府有关部门的关注，对此，国家教育主管部门采取了尊重人民首创精神的态度。在江浙一带高校成功创办二级学院的情况下，全国各地纷纷效仿，新制二级学院如雨后春笋般蓬勃发展起来。
2003 年4月，教育行政部门进行了较长时间的调查研究，并在反复征求各方面意见的基础上制定并颁发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，首次提出了“独立学院”的概念，即由普通本科高校按新机制、新模式与社会力量合作举办的本科层次的二级办学机构，并提出了“积极发展，突出一个‘优’字；规范管理，突出一个‘独’字；改革创新，突出一个‘民’字的政策”。从此，新制二级学院走上了转型和发展之路，“独立学院”开始蓬勃发展。
三、独立学院的规范调整期（2003—2008年）
随着民办二级学院的逐步发展，其问题也日益突出。如同任何新生事物一样，民办二级学院的发展也有一个逐步成熟和完善的过程，在其发展之初不可避免地会出现一些问题，主要表现为：其一，部分高校举办的二级学院实际上是一种“校中校”，变相地搞收费“双轨制”。这不仅违反国家现行高校收费政策，而且有悖教育公平，容易引发不同类别学生之间的矛盾。还有些公办高校利用政策不明的现实情况，拿出一些吸引生源的热门专业去办二级学院，并参照民办高校的高收费标准收费，办学向经济效益看齐。这种做法不但挤占了公办高校资源，影响了高等教育质量，还牺牲了高等教育的公平性。其二，颁发学历证书的政策不统一，有的学校以二级学院的名义颁发，有的学校则以校本部的名义颁发，招生宣传又不明确，容易在社会上造成混乱，社会对此反响较大。一些二级学院出现不稳定的现象大多数与证书的颁发有很大关系。其三，法人、产权等重大法律关系问题不明晰，合作办学各方面面临一定的法律和政策风险，一旦发生民事责任和债权纠纷，将给普通高校带来很大的麻烦。上述问题如果不及时加以纠正和处理，将会影响二级学院的健康发展。以《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的颁布为标志，国有民办二级学院走上了转型之路———成为了真正的独立学院，主要体现在七个方面：一是具有独立的法人资格，独立承担民事责任；二是建设独立的校园和基本的办学设施；三是独立进行招生；四是实施独立的教学组织和管理；五是独立颁发学历证书；六是独立进行财务核算；七是独立填报“高等教育基层统计表”。《若干意见》还提出独立学院应当遵循“民”“独”“优”的三字原则，即要求独立学院确立民办机制、独立规范办学和让学生享受优质教育。并对独立学院的办学原则、申请程序、办学条件与质量、财产和财务管理、与政府和其他社会组织的法律关系等提出了指导性意见，作出了具体规定。在《若干意见》颁布实施后不久，2003 年8 月15 日，教育部颁发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》，启动了对原有360 多所二级学院的清理整顿和重新登记。经过逐个审查，取消了其中100 多所二级学院的办学资格，并对其中249 所进行了重新登记。通过整顿，独立学院“民”“独”“优”的特征获得了各界的广泛认同，这一新的办学形式基本得到社会认可，独立学院开始了规范化运作。
新的独立学院具有三大特征：一是实行新的办学机制，即一律采用民办机制。独立学院建设和发展所需经费投入及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制共同筹措；学生收费标准也按国家有关民办高校招生收费政策制定。二是实行新的办学模式。重点是突出一个“独”字。独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。独立学院还可按国家有关教育事业统计工作的规定，独立填报“高等教育基层统计报表”。三是实行新的管理体制。独立学院的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定。双方的权、责、利关系，通过签署具有法律效力的协议来规范、体现；独立学院可以成立校董会。校董会的组成及任选由双方商定。院长由申请者推荐，校董会选任。[8]
四、独立学院的提升完善期（2008年至今）
根据教育部部署，将现有部分独立学院“转设”为民办普通高校，将有一个5年的过渡期。独立学院“转设”为民办普通高校，将开创出我国高等教育发展的新局面。2008 年《独立学院设置与管理办法》的颁布敲响了独立学院“断奶”的警钟，“独立学院早晚都要过这一关，即先独立颁发学位，再逐步脱离母体”[9]。尽管独立学院向民办高校过渡困难重重，过渡后还会遇到更加困难的发展问题，但这是一种政策导向，目前还没有太大的动态。
注 释
[1]. 杨继瑞．高校独立学院运作的经济学分析［M］．成都：西南财经大学出版社，2007：259．
[2]. 朱为鸿．论中国民办高等教育政策的演变与趋势［J］．教育发展研究，2006（22）：40唱45．
[3]. 张兴．高等教育办学主体多元化研究［M］．上海：上海教育出版社，2003：25．
[4].来茂德．独立学院：中国高等教育发展的新探索———以浙江大学的两个独立学院为案例［M］．杭州：浙江大学出版社，2004：48唱53．
[5].樊哲，钟秉林，赵应生．独立学院发展的现状研究与对策建议［J］．中国高等教育，2011（3）：24唱27．
[6].来茂德．独立学院：中国高等教育发展的新探索———以浙江大学的两个独立学院为案例［M］．杭州：浙江大学出版社，2004：46唱48．
[7].庄华洁，周全其．本科应用型人才培养模式的研究与实践———浙江大学城市学院教学改革创新纪实［J］．高等教育研究，2004（6）：108唱109．
[8].教育部关于印发《规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的通知［R］．教发〔2003〕 8号文件，教育部办公厅，2003（4）．
[9].南方日报．独立学院面临“断奶” 2013 或成真正“独立”元年［EB／OL］．http：／／www．hn唱edu．cn／：2011唱08唱18．