——一项大型公共工程的决策逻辑
黄河水在河套地区九曲冲抵后，过华山，下潼关，行至陕县，去路遭太行山脉所阻，河水以巨力冲开三路——“人门”“神门”和“鬼门”，此为三门峡。
中国水利史上第一座高坝大库——三门峡水电站在此修建。
2003年秋，陕西渭河下游5年一遇的小洪水，导致50年不遇的大洪灾。中国科学院和中国工程院双院士张光斗与水利部前部长、全国政协前副主席钱正英对此发言：祸起三门峡！三门峡水电站是个错误，理当废弃。
当年三门峡水电站设计方案讨论的重要参与者和主管部门的前部长，作此激烈断语，掀起轩然大波，三门峡工程的功过存废再起争论。
关于这一大型公共工程的论证、拍板、上马、失误、增改建，以及不断调整任务、运行方式的历史与决策逻辑，也因此次争论徐徐展现在世人面前，足为镜鉴。
前奏：三起三落的两难
黄河洪水，对历朝统治者都是一道难题。自周定王五年（公元前602年），到1938年花园口扒口的2500年历史中，有关黄河下游决口泛滥的记载多达543年，决堤1590次，经历过5次大改道，洪灾波及纵横25万平方公里。
治黄成败，往往成为史家评判诸朝政绩的重要指标。
从历史看来，治黄多局限于在下游筑堤修堰，但泥沙淤积，堤高水涨，年年如是，难解水患。
1949年10月之后的中国，全国一统，政令出一，这是一个治水的好年代。早在1949年8月，一份建议《治理黄河初步意见》呈交到了当时华北人民政府主席董必武之手。该文件主张在三门峡建蓄水水位350米的大坝，“以发电、灌溉、防洪为开发目的”。意见的主要起草者王化云，后来成为新黄河水利委员会（简称“黄委会”）的一把手。
但当时的水利部在复勘之后，认为从当时国家政治、经济、技术条件来考虑，不适宜在黄河干流上大动干戈。
1952年，黄委会、燃料工业部水电建设总局和苏联专家在勘查三门峡水库坝址后，认定此处地质条件良好，可筑高坝实行“蓄水拦沙”，并产生大水电效益。
但这个方案几经斟酌权衡之后，终究因为要淹没八百里秦川、损失太大而舍弃。方向转为研究淹人淹地较少的邙山建库方案。
到了1953年，邙山建库方案因“投资大，效益少”而被弃。三门峡方案在这年年初由黄委会第三次提出。
此时水利部已开出上游建库的条件：花钱、移民都不能太多，花钱不能超过5亿元，移民不能超过5万人。三门峡水库计划因为超标再遭搁置。
几番起落，体现的是当时中央的两难——渴望解决黄河下游的千年水患，但八百里秦川终究不是新生政权能轻易付出的代价。
当时的政务院副总理邓子恢，对于理性慎重对待三门峡水库方案起到了重要作用。邓当时兼任中央农村工作部部长，对于中国的农民、农业特别是并不富余的耕地有着丰富的认知和关怀。
邓子恢1953年5月31日写信给毛泽东：“关于当前防洪临时措施，我意亦可大体定夺，第一个五年，先修芝川、邙山两个水库……度过五年十年，我们国家即将有办法来解决更大工程与更多的移民问题。”
破局：“淹没换取库容”
在三门峡工程历史上，1954年是无比重要的一年。
这一年，苏联对华156项重点援建项目出台，黄河流域规划赫然列在其中。该年初，黄河规划苏联专家组一行七人抵京，同中国的水利专家以及官员组成考察团，进行了历时数月的勘查。作为结论，苏联专家组组长科洛略夫力荐三门峡方案。更关键的是，科洛略夫提出了“用淹没换取库容”的理由：“想找一个既不迁移人口，而又能保证调节洪水的水库，这是不可能的幻想、空想，没有必要去研究。为了调节洪水，需要足够的水库库容，但为了获得足够的库容，就免不了淹没和迁移。”公共工程的决策，同时也是决策者对于各方利益进行权衡取舍的过程。正是这句“免不了”，三门峡工程是否上马的天平开始倾斜。
1954年4月，黄委会着手编制《黄河综合利用规划技术经济报告》，三门峡工程被确定为该规划的首期重点工程。而苏联专家参与设计的三门峡枢纽大坝和水电站的《规划报告》，也在同年年底出台。
纸面上的规划令人兴奋：三门峡水库将蓄水至350米高程，总库容360亿立方米，设计允许泄量8000立方米每秒，黄河下游洪水威胁将全部解除；由于巨大库容可以大量拦蓄上游来沙，从此经水坝泄出的黄河水将是清水，清水冲刷下游河床，最终将黄河这条“地上河”变成“地下河”——千年未解的治黄难题将毕功于此役。此外，巨大的灌溉、发电、下游航运等综合效益前景，也令人惊喜。
1955年7月，全国人大全票通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》。周恩来对此描述说：“作了那么一个世界性的报告，全世界都知道了。”
而邓子恢此时也在关于合作化问题的争论中落马，从此对三门峡工程的决策影响力减弱。
难题依然存在
《规划报告》在描绘光明前景的同时，也明言存在两个严重问题：一是60万的移民怎么解决？二是虽然规划中预留147亿立方米的库容来对付上游泥沙，但若无其他减沙措施，水库在25到30年后将被淤平。
中方专家提出：可以上游水土保持的迅速生效，来减少来沙，延长三门峡水库使用年限。
当时苏联专家要数据，中方提供了数据：通过水土保持，兼上游支流再建拦沙大坝，到1967年来沙可以减少50%，而三门峡的寿命则可维持50-70年；而到三门峡水利枢纽运用了50年之后的末期，来沙可减少100%。（1954年《黄河三门峡水利枢纽设计技术任务书》）
多年之后反观历史，众多水利专家对于这个50%与100%的数据大不以为然——当时并没有任何的模型和统计，近乎凭空一数字。
因此，连苏联人都不大敢接受这些数据，建议“水土保持的措施估计得低些，是比较审慎的”。数据因此被拦腰砍一半，修改为25%与50%。
这虽然审慎但同样没来由的25%与50%，却成为了解决泥沙淤积的依据。三门峡工程因此紧锣密鼓进入下一个环节。1956年，苏联专家进一步完成了《三门峡工程初步设计要点》，建议水库的正常水位360米，比规划报告中的350米高出10米，这意味着必须淹没农田333万亩、移民90万。
1957年，国家建委会同意了360米方案，三门峡工程开始施工。
工程顺利“通关”的背景
多年以后，三门峡规划的失误原因成为众多水利专家反思探讨的一个课题。苏联专家在当时的影响力，以及当时缺乏经验与认知成为一个相当的共识。
不过也有人能看到更深层次的因素——如果不是自己有强烈的主观愿望，苏联专家的方案是不会如此迅速地被接受。事实确实如此，在几次的研讨争论中，苏联专家的方案几乎一字难易。
三门峡工程的迅速上马，是在泥沙淤库问题得到了“解决”方案以及下游决口改道威胁“日益紧张”的压力下实现的。前者显然缺乏科学的依据，后者则被许多水利工程师在他们反思总结三门峡工程的文章中证明至少有些“过分强调”。
在缺乏经验与认知的前提下，以这一系列动作仓促上马，却又是为什么？
一个字，急！根治黄河的心情太急。1949年后的激情与浪漫情怀，无孔不入地渗入到每一个领域。水利专家的爱国热情，正是被如此的付诸三门峡工程上。
政治意义，在那个年代，尤其是1955年之后，开始成为凌驾一切的价值与利益，削弱了技术论证上的科学氛围与严谨态度。虽然水利枢纽在规划和设计的时候，“大跃进”尚未正式拉开帐幕，但公共工程的“高大全”方案、“大上快上”思维，本着不可辜负这个时代的豪情喷涌而出，已经征服了众人。
就连水利世家出身的原西北水利部部长李赋都，都在1957年的讨论会上表示：“解放初期我还不同意修三门峡水库，等到农业合作化以后，有信心可以完成上游水土保持工作减少泥沙……用我们优越的制度来根治黄河。”
少数派的抗争
清醒的人，不是没有。
清华大学黄万里教授提出自己对在黄河干流上建坝的认识：由于黄河的多泥沙性质，大坝建成后，潼关以上流域会被淤积，并不断向上游发展，届时不但不能发电，而且还要淹掉大片土地，“今日下游的洪水他年必将在上游出现”。
1956年5月，黄万里向黄委会提出意见，主张三门峡水库应比360-370米为低，并建议“把六条施工导流供低洞留下，切勿堵死，以备他年泄水排沙减缓淤积的作用”。
而电力部水电总局的温善章，也在1956年12月和1957年3月先后向国务院和水利部陈述《对三门峡水电站的意见》，认为关中平原乃中华文明最精华的所在，它的淹没不能单纯地用经济数据衡量。为了减少淹没迁移，温善章提出低坝（水位335米），小库（90亿立方米）、滞洪排沙的方案，迁移可降到15万人以下。
事实上，当时的决策层中也不乏担忧者，时任水利部部长的李葆华在给温善章的回信就透露了这个信息，信中写道：“你所考虑的问题确实是一个重要问题，中央有几个负责同志也考虑三门峡水位不要太高，少移一点民，少发一点电。我们正在研究这一问题。”
得知不同的意见后，周恩来批示水利部对相关意见进行讨论。1957年6月，70名专家聚集北京。亲历这次讨论的温善章表示，会上并无人反对修建三门峡工程，绝大多数主张高坝大库蓄水拦沙。
支持温善章排沙降低设计水位者，只有叶永毅、黄万里、吴康宁三人，绝对的少数。针对自己因此挨整的传言，温善章澄清：“我从未挨过任何整，也未挨过任何批。”
黄万里与温善章，一个忧心泥沙淤积之祸，一个焦虑淹土移民之失。恰恰是这两点，后来正成为三门峡枢纽工程的伤口。讨论会的情况上报之后，国务院将《报告》批转给陕西、山西、河南、河北、山东、甘肃等省。陕西省在回文中提出要求降低水位、缩小规模的建议。数百万亩即将被淹的良田，近百万的移民，主要都在陕西省。这几乎是一个无法接受的“自我牺牲”。其他各省都没有提出意见。而陕西省不屈不挠，在三门峡工程开工一年之后依然要求“翻案”。
作为回应，周恩来于1958年4月赶到热火朝天的三门峡工地召开听取各方意见的现场会议。
一方面，他目的明确，有备而来，随他一道前来的，是对西北局有着重大影响力的彭德怀和习仲勋。他们是周恩来请来对陕西省作说服工作的。
另一方面，周恩来对于陕西省的困难深表理解，一再强调“要听取反面意见”；而且为了降低水位，周恩来也确实是在“半米半米地争”。
作为一位深谙中国当时具体国情的总理，周恩来在两难中努力调和，利用自己手中的决策权限，尽量为三门峡工程的沸腾情绪“降温”，开始理性地对上游的利益给予考量，明言“不能损害西安”。
于是，在“淹一家救万家”的大义之下，陕西省表示“有困难，但中央决定了就服从”；而大坝的标准也改为：按360米设计，350米施工，1967年最高运用水位不超过340米；泄流孔底也做相应降低，以增加随水排出泥沙的机会。
这样一个决策，便使原本90万要背井离乡的人中有一大半得留故土。
从下面的这段话里，不难感觉到周恩来进行“降温”说服工作的艰难：“有些问题我们能解决就解决，不能解决的后人会替我们解决的，总是一代胜过一代。我们不可能为后代把事情都做完了。”
堵孔后的问题
既然上游的水土保持可以迅速生效，至少能够“25%、50%地发生作用”，那苏联人便没有理由不封死大坝。1961年，黄万里教授力争要求保留的导流底孔，被全部用混凝土一一堵死。而就在这一堵孔工程紧张施工之际，水库内的淤积已经开始迅速发展，15亿吨泥沙全部铺在了从三门峡到潼关的河道中，潼关河床在一年半的时间内暴长4.5米，黄河上游及支流水面也连涨连高，以西安为中心的工业基地受威胁。
大坝泄出的清水一路冲刷沙质河床，又卷起千堆沙，行至郑州，河水又浑浊不堪了。
而对这些问题，领导人勇于承认失误。周恩来后来总结当初“急了点”“头脑发热”“打了无准备的仗”。
令温善章工程师耿耿于怀至今的，是1957年讨论会议之后水利部形成的报告中，为了造成虚假的一致意见，将其“保留意见”写成“他自己也放弃了这一方案（低坝方案）”。
“决策者要想使决策尽量科学民主，自己就不能发挥能量去创造一个多数派；就算有多数派，少数派还需要获得国民待遇，这种国民待遇不能仅仅只是一个发言的机会，而应该能够获得与多数派同等规模与力度的支持，以充分展开各自的论证和试验，最终为决策提供尽量客观的科学依据。”这是温善章的结论。
亡羊补牢：两次改建
如果没有后来的两次改建，三门峡水利工程将以一个彻底的水害工程被废弃而告终。
潼关河床升高，上游泥沙不断淤积，西安面临危险。对此难题，提出解决方案已经迫在眉睫。
陕西省代表在二届全国人大三次会议上要求国务院尽快拿出方案——拯救陕西。
好脾气的周恩来也终于按捺不住，在第三次视察三门峡之后，周恩来于1964年12月再以总理的身份召开会议，直言“三门峡改建不能再等”。
这次会议同1957年那次大相径庭，各方意见分歧甚远，一边倒的现象没有出现。
河南省科委的杜省吾认为：“黄河本无事，庸人自扰之。”主张将三门峡大坝一炸了事。而担任过三门峡水利枢纽第一任总工程师的汪胡桢却在另一个极端坚守——淤积是必然的，下游的利益是全局利益，三门峡枢纽不必改建。
对于反对改建的意见，周恩来批评道：“为什么只看到下游河道发生冲刷的好现象，而不看中游发生的坏现象呢？”
面对互不相让的争论，周恩来只好让王化云和林一山搞试验，一个在上游甘肃筑坝拦沙，一个在下游山东开渠放淤。至于三门峡改建的燃眉之急，则采用折中措施——在大坝左岸增建两条泄洪排沙隧洞，改建四根原本用来发电的引水钢管，以促库内淤沙泄出。
1968年，这一改建工程完成，但效果一如周恩来所言，只是“临时性的”，“不能解决全部问题”。水库淤沙虽有减轻，但潼关以上淤积却仍然在继续，显然水库的排沙能力还不够。
于是第二次改建接踵而来。至此争论已经毫无意义，只能将当年黄万里主张保留却在施工时被堵死的施工导流底孔打开，从1号孔到8号孔，每一个耗资1000万元。
与改建方案具有同等意义的，是陕西、山西、河南和山东这四个与三门峡水库运行方式发生直接利益关系的省份在1969年达成的一项“协议”：三门峡水库汛期控制水位为305米，必要时降到300米，非汛期为310米。
此时的三门峡水利枢纽，距离当初激情规划的巨大综合效益，已经大打折扣：由于水位的一再调低，发电效益已由最初设计的90万千瓦机组年发电46亿度下降到二期改建后的25万千瓦机组年发电不足10亿度；灌溉能力也随之减弱；为下游拦蓄泥沙实现黄河清与地下河的设想，也随着大坝上的孔洞接连开通而作废；发展下游航运，更是因为黄河遭遇长年枯水而无法实现。
但即便如此，二期改建一直是被当做一次比较成功的工程来看待和评价的。
渭河水灾引爆新争
20世纪的最后20年，三门峡大坝上又开通了剩余的几个底孔，也增添了两台发电机组，泄流量得到保证，西安之危已经遥远。但矛盾并未真正解决，如病齿到一定时间即发作，今年秋陕西渭河洪灾便再次暴露了这一矛盾。“四省协议”的数据，由于三门峡水库在1974年调整运行方式而被突破，非汛期的蓄水平均水位此后达至316.26米，最高水位达326米。这是张光斗抨击的“较高水位”。支持张光斗的，还有水利部前部长、政协前副主席钱正英。
而对于陕西省而言，一直以来没有放弃努力上书力陈三门峡水库对陕西省之害。2002年在全国政协九届五次会议上，陕西省委员再就这一问题提交报告，即将卸任的钱正英则致电水利部，希望事情能够有一个解决的办法。
在水利部部长汪恕诚的一份批示上，可以看出水利部对此的态度有两点：一、反对简单地废弃三门峡水库；二、愿将降低三门峡水库水位作为手段之一来帮助降低潼关高程。
据三门峡水利枢纽局防洪抗旱办主任乐金苟透露，水利部制定的水库水位降低目标暂为两米。
而秋季灾情发生后，陕西省委、省政府在向水利部的汇报文件中建议的是“三门峡水库实现全年空库敞泄运行”。
三门峡水利枢纽局对此无法接受，枢纽局的前总工程师陈士磷与乐金苟主任都认为，水库蓄水即便达318米之时，距离潼关高程尚有30公里之距，不可能影响到潼关高程乃至渭河河口。水库在非汛期蓄水是为了灌溉和防凌，只要不对潼关高程产生影响，“为什么不可以顺便发点电呢？”
陕西省西安理工大学水电学院的曹如轩教授则不这么看，虽然水库水位看似没有接近潼关河床的高度，但316米多的常年水位产生的潼关以下的淤沙降缓了这段河床的坡度，从而增加了潼关河段河水冲沙入库的难度。
“通过增加河床坡度促使来水冲低潼关淤沙，需要一段很长时间。”曹教授表示，在小浪底水利枢纽投入运行之后，三门峡水库的主要功能已经可以被转移出去，除非在非常情况下“帮小浪底水库一把”，其他时间三门峡水库基本上应该空库敞泄。技术分析上的分歧，又将决策逼到了两难的境地。而关于三门峡水库的争论每到僵持不下时，主管部门的官员就该召集专家开大会了。
这次也不例外。2003年10月11日，水利部副部长、部科技委主任索丽生带队进行了三天的专题调研活动之后，在郑州召开专家会议。
与会专家中多数认为，目前并没有直接证据证明三门峡现行蓄水水位和运行方式同潼关高程变化有直接关系，但同时也多数认同通过一定程度降低水库水位来帮助降低潼关高程。
而同意陕西省主张全年敞泄的意见，只占少数。曹如轩教授说：“主张敞泄的都是几个已经退休的老人，这种现象本身就不正常。”
曹教授认为，其他大部分专家由于同三门峡水利枢纽局的主管部门黄委会之间存在项目合作关系，因而“不便在这个问题上多说话”。
作为主持者与主管部门官员，担任过河海大学副校长的索丽生却以个人观点支持陕西省，对三门峡工程持否定态度。当然，在发言中，索丽生提到“十分理解山西省、河南省和三门峡枢纽局提出的困难和问题”，认为“绝大多数问题是可以解决的”。
无疑，从三门峡水库规划起就一直存在的上下游利益的对立，在今天这最新的一番决策中依然存在。如果按照陕西省的要求，三门峡水库全年敞泄，水位大跌后，库区形成已久的供水、灌溉链条就会中断，因此受损的主要是山西与河南两省。利益的新一轮博弈，使得决策层在短期内难以作出只顾一方的决定。黄委会勘测规划设计研究院的刘继祥副总工程师告诉记者，务实可行的方案，最可能是以综合手法治理渭河，而在三门峡水库的蓄水水位上，则作究竟是降几米的讨论与试验，而非废弃、敞泄。
郑州会议之后一周，水利部会同中国工程院在北京再次开会讨论如何降低潼关高程。紧锣密鼓的反复讨论，反映了决策层希望审慎妥善解决这一问题的态度。历史为他们提供了教训与经验，有理由相信这一次会决策得更好。