四、关于土地承包经营权的流转。有的委员、部门和地方提出，有关土地承包经营权流转的规定，应当根据中央的有关规定和实践中存在的侵害土地承包经营权的情形，有针对性地作出规定。因此，法律委员会建议对土地承包经营权流转的规定作如下修改：
（一）草案第九条第一款规定：“国家支持和保护承包方依法自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”有的委员和地方提出，土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果，但目前从总体上看，我国绝大多数农村尚不具备这个条件。只有在第二、三产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现大范围的土地流转。因此，法律委员会建议将该款修改为：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”（草案二次审议稿第九条）（二）建议增加规定：1．“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的形式”（草案二次审议稿第三十三条）。2．“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款”（草案二次审议稿第三十四条）。3．“土地承包经营权流转的转包费、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”（草案二次审议稿第三十五条）（三）关于土地承包经营权的转让。草案第三十五条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分承包土地的土地承包经营权，在承包期的剩余期限内全部转让给第三方，由第三方同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”有的委员和部门提出，我国绝大多数农村的农民在较长时期内还得依靠承包经营的土地为生，不能因随意转让而丧失赖以生存的土地，因此，应对转让的条件作严格限制。法律委员会建议将该条修改为：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”（草案二次审议稿第四十条）（四）关于土地承包经营权的入股。草案第三十七条规定：“承包方可以将土地承包经营权作价为股份，进行股份制或者股份合作制经营，以入股的土地承包经营权作为分红依据。”有的委员和部门提出，对土地承包经营权的入股问题要慎重，应区分人人有份的家庭承包和其他方式承包的入股问题。对于前者，以土地承包经营权入股，涉及入股成立的公司破产后，农户可能失去承包经营的土地，需要进一步研究。因此，法律委员会建议不作规定。对于后者，考虑到通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权一般是有偿取得的，不同于集体经济组织内部人人有份的土地承包，应当适当放宽流转条件，允许根据依法、自愿、有偿的原则，采取入股等方式进行流转。因此，法律委员会建议将草案第四十六条有关承包地流转的规定修改为：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押等方式流转。”（草案二次审议稿第四十七条）五、关于土地承包经营权的继承。草案第九条第二款规定：“土地承包经营权可以依法继承。”有的委员、地方和部门提出：1．对于应由承包人获得的承包收益，应当按照继承法的规定继承。2．家庭承包是以户为生产经营单位的，家庭中部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承的问题。3．农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包是农村集体经济组织成员的一项权利，如果不是该组织的成员，也就没有了对土地承包经营权的继承权。对于少数通过招标、拍卖、协商等方式取得的土地承包经营权以及林地承包经营权，应当允许继承。因此，法律委员会建议删去草案第九条第二款的原则规定，对继承问题区别情况作出规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”（草案二次审议稿第三十条）。“土地承包经营权通过招标、拍卖、协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”（草案二次审议稿第四十八条）六、关于法律责任。有的委员和地方提出，应当加强对土地承包经营权的保护，对侵害土地承包经营权的行为规定相应的法律责任。因此，法律委员会建议对擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益，非法征用、占用土地等情形，增加规定相应的法律责任。（草案二次审议稿第五十六条、第五十七条）此外，还对草案作了一些文字修改。草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。
全国人大法律委员会
2002年6月20日
全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》审议结果的报告全国人民代表大会常务委员会：九届全国人大常委会第二十八次会议对农村土地承包法（草案）进行了再次审议。委员们认为，草案二次审议稿吸收了常委会初次审议的意见和有关方面的意见，修改得比较好，同时提出了一些修改意见。法律委员会于8月14日召开会议，根据常委委员的审议意见以及其他各方面的意见，对草案进行了审议。农业与农村委员会、国务院法制办、农业部、国土资源部的有关负责同志列席了会议。8月19日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，农村土地承包法草案经过常委会两次审议和修改，已经基本成熟，同时提出以下修改意见：
一、关于对妇女的土地承包经营权的保护
草案二次审议稿第二十九条第一款规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”第二款规定：“妇女结婚的，在承包期内发包方不得收回其承包地。妇女离婚的，已取得的土地承包经营权在承包期内依法受到保护，可以作为家庭财产处理。”有些委员提出，第一款的规定是农村土地承包的一项重要原则，应当在总则中明确体现。有的委员提出，第二款规定的有关内容应进一步具体化，以保证妇女出嫁、离婚或者丧偶后在农村仍享有一份承包地，在妇女没有取得新的承包地以前，不得收回其原承包地。因此，法律委员会建议：1．将该条第一款移至总则，作为第六条。（草案三次审议稿第六条）2．将该条第二款作为一条，修改为：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”（草案三次审议稿第三十条）二、关于承包土地的收回草案二次审议稿第二十五条第二款、第三款规定：“承包期内，承包方进镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入城市，转为城市户口，承包方应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”有关部门提出，按照目前户籍管理制度，应将城市户口称为非农业户口。有的委员提出，有些承包的农户进入县级市市区落户，虽转为非农业户口，但因社会保障尚不健全，也应当按照他们的意愿，保留或者流转其土地承包经营权。因此，法律委员会建议将这两款修改为：“承包期内，承包方进入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”（草案三次审议稿第二十六条第二款、第三款）三、关于土地承包经营权流转的方式草案二次审议稿第三十一条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、互换、转让等方式流转。”有的委员和部门提出，承包方以出租形式进行流转的情况较多，本法应当明确规定。因此，法律委员会建议将该条修改为：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转。”（草案三次审议稿第三十二条）此外，还对草案二次审议稿作了一些文字修改。草案三次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议经本次常委会会议审议通过。草案三次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。
全国人大法律委员会
2002年8月20日
关于农村土地承包法等三个法律草案主要问题修改意见的报告（2002年8月29日）全国人大法律委员会主任委员王维澄本次会议于2002年8月23日下午、24日上午对农村土地承包法（草案三次审议稿）、水法（修订草案四次审议稿）、测绘法（草案二次审议稿）分组进行了审议。大家认为，上述三个法律草案吸收了常委会组成人员和地方、部门、专家的意见，已经比较成熟，建议本次常委会会议通过。同时，也提出了一些修改意见。法律委员会于8月26日上午、27日上午召开会议，农业与农村委员会、环境与资源保护委员会的负责同志和内务司法委员会的有关同志列席了会议，逐条研究了委员们的意见，提出了进一步修改意见。
一、关于农村土地承包法（草案三次审议稿）
（一）有些委员提出，应当允许土地承包经营权以入股的方式流转。法律委员会研究认为，以土地承包经营权入股的情况比较复杂，需要区别对待。对入股组成公司从事经营的，如果公司破产，农民会失去承包经营的土地，影响农民的生产生活和农村稳定，目前对此不宜作出规定。对农户之间自愿合作，将土地承包经营权入股，共同发展农业生产的，应当允许。因此，法律委员会建议增加一条规定，作为第四十二条：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”（建议表决稿第四十二条）（二）草案三次审议稿第五十条规定，因土地承包经营发生纠纷，当事人可以通过协商、调解、仲裁和诉讼的方式解决。有的委员提出，应当增加规定由乡镇人民政府处理或者责令改正的方式。有的委员提出，对发包方与承包方之间的民事纠纷，如果由乡镇人民政府作出处理或者责令改正，当事人不服的，还可以向人民法院提起行政诉讼，这反而不利于及时解决纠纷，还是由当事人自己选择处理方式为宜。有的委员提出，应当发挥村民委员会和乡镇人民政府在解决纠纷中的调解作用。因此，法律委员会建议将第五十条第一款修改为：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”（建议表决稿第五十一条第一款）（三）有的委员提出，应当明确国家机关及其工作人员干涉承包方生产经营自主权的法律责任。因此，法律委员会建议在草案三次审议稿第六十条关于侵权责任中增加规定“干涉承包方依法享有的生产经营自主权”的情形。（建议表决稿第六十一条）有的委员提出，对于长期撂荒承包地的，应当规定发包方有权收回。考虑到对于撂荒土地的收回，土地管理法已有规定，而且目前农村撂荒土地的原因也比较复杂，法律委员会建议在本法中不作规定。
有的委员提出，应当明确农村土地承包纠纷仲裁的机构设置、组成、职能和仲裁程序。考虑到对农村土地承包纠纷的仲裁，仲裁法已规定另行规定，对此拟在总结现行农村土地承包纠纷仲裁工作经验的基础上，抓紧研究制定。
有的委员还提出了一些具体修改意见，考虑到各地的经济发展不平衡，农村土地承包的情况较为复杂，这些问题可以由地方人大常委会依据立法法和本法规定，根据当地实际，制定具体的实施办法。