全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国行政强制法（草案）》修改情况的汇报（二）全国人民代表大会常务委员会：行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作，在多次调研并广泛征求国务院有关部门、地方人大和一些全国人大代表、专家意见的基础上，形成行政强制法（草案），于2005年12月提请十届全国人大常委会第十九次会议进行初次审议。会后，法律委员会、法制工作委员会再次征求有关方面意见，并召开部分地方人大和政府法制部门参加的研讨会听取意见，对草案进行研究修改。2007年10月十届全国人大常委会第三十次会议再次审议了草案。根据本届常委会立法规划和今年的立法工作计划，法律委员会、法制工作委员会在前两次审议的基础上，认真研究了常委会组成人员和各方面的意见，并于2009年6月11日、12日在京召开座谈会，征求国务院有关部门、部分地方人大和地方政府法制办、专家学者的意见，对草案作了进一步修改。法律委员会于2009年8月10日、19日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。国务院法制办有关同志列席了会议。现将草案二次审议稿的主要内容和主要问题修改情况汇报如下：
一、草案二次审议稿的主要内容
（一）制定行政强制法的基本考虑
行政强制制度涉及行政管理效率，也涉及对公民人身权的限制和公民、法人财产权的处分。行政强制包括两部分：一是行政强制措施，即行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制或者对公民、法人的财产实施暂时性控制的措施；二是行政强制执行，即行政机关或者由行政机关申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人，依法强制其履行义务的行为。由于对行政强制没有统一的法律规范，行政机关在执法过程中既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人合法权益的情况，也存在行政机关强制手段不足，执法力弱，对有些违法行为不能有效制止等问题。因此，根据各方面的意见，制定行政强制法，一是要明确行政强制的原则，从设定和实施程序上对行政强制权进行规范，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。二是要规范、保障政府有效地实施行政管理。我国正处在改革发展的关键时期，应当保障行政机关依法履行职责，提高行政管理效能和公共服务水平，更好地维护公共利益和社会秩序。
（二）关于行政强制措施的设定和实施
行政强制措施的设定权限和实施程序是本法需规范的主要问题。草案二次审议稿规定，行政强制措施由法律设定，尚未制定法律或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物以及其他一些行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物两类行政强制措施。草案二次审议稿对实施行政强制措施的一般程序作了明确规定，对执法实践中用得比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了具体要求，还对行政机关查询企业财务账簿、交易记录、业务往来等明确了具体规范。
（三）关于行政强制执行的设定和实施
对行政强制执行的设定和实施进行规范，是本法的一项重要内容。草案二次审议稿规定，实施行政强制执行的行政机关由法律规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。国务院法制办提出，为了行政管理的需要，实践中行政法规已经规定一些行政机关可以强制执行，草案二次审议稿的规定不能涵盖现行做法，建议明确行政法规可以设定必要的行政强制执行。另外，草案二次审议稿规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，发现行政决定明显缺乏事实、法律法规根据的，可以进行实质审查。有关部门尚有不同意见。对上述问题还需进一步研究。
二、草案三次审议稿的主要修改情况
（一）关于设定行政强制的论证评估
有些常委委员提出，为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，草案应当增加设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。法律委员会经研究，建议增加两项内容：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价；对已设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。”“行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。”“公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。”（草案三次审议稿第十四条、第十五条）（二）关于行政强制措施的实施主体草案二次审议稿第十五条规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关或者法律、法规授权的组织实施。有些常委会组成人员和专家提出，目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，应当对行政强制的执法主体进一步加以规范。法律委员会经同国务院法制办研究，建议增加两项内容：“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”（草案三次审议稿第十七条第一款、第三款）（三）关于行政强制措施的程序有些常委委员提出，实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。法律委员会经同国务院法制办研究，建议在草案二次审议稿规定的基础上增加规定：“行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。”“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”“延长查封、扣押的决定应当告知当事人。”“强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产；不能返还原物的，按市场价折价赔偿。”（草案三次审议稿第二十一条、第二十四条第一款、第二十六条第二款、第四十一条）（四）关于执行协议草案二次审议稿第八条第二款规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。”有些常委委员提出，在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。草案二次审议稿只对执行和解作了原则规定，但对具体方式没有规定，不利于这一原则的落实。法律委员会经研究，建议将草案二次审议稿第八条第二款移至第四章，并增加规定：“执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”（草案三次审议稿第四十二条）此外，还对草案二次审议稿作了一些文字修改。草案三次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议提请本次常委会会议继续审议。
草案三次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会
2009年8月24日
全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国行政强制法（草案）》修改情况的汇报（三）全国人民代表大会常务委员会：行政强制法旨在通过规范行政强制措施和行政强制执行的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法履行职责。行政强制法（草案）经2005年12月、2007年10月十届全国人大常委会第十九次、第三十次会议两次审议，内容逐步完善。本届常委会第十次会议进行了第三次审议。会后，根据常委会组成人员的审议意见，常委会通过中国人大网向社会公开征求对草案的意见，共收到3800多条意见和建议。同时，法制工作委员会会同国务院法制办公室对行政法规中规定的行政强制措施和行政强制执行的情况进行了全面梳理和分析研究。法律委员会于4月8日召开会议，根据常委会组成人员的意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。内务司法委员会、国务院法制办公室的负责同志列席了会议。4月13日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现将行政强制法（草案三次审议稿）主要问题的修改情况汇报如下：
一、草案三次审议稿第十一条第二款规定：“法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制措施。”经梳理，截至2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的有196件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。国务院法制办公室提出，在这种情况下，应当明确行政法规可以设定行政强制措施。经研究，建议将这一款修改为：“法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施。”同时，为了加强对行政强制措施设定权的规范，建议增加规定：“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”（草案四次审议稿第十一条第二款、第十条第四款）二、草案三次审议稿第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。国务院法制办公室提出，行政处罚法为解决对一些事项多头执法的问题，规定了相对集中行政处罚权制度，相关行政处罚权集中到一个行政机关后，与行政处罚有关的行政强制措施也应当由相应的行政机关实施，否则，相对集中的行政处罚权就难以落实。经研究，建议增加规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”（草案四次审议稿第十七条第二款）三、草案三次审议稿第四十九条第一款规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行。”有的常委委员提出，应当进一步明确代履行的范围，加强对代履行的规范。代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行，主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。经研究，赞成对代履行严格限定范围，建议将草案三次审议稿第四十九条第一款修改为：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”（草案四次审议稿第五十条）四、一些常委会组成人员和代表提出，行政强制涉及公共权力和公民权利的关系，要从程序上保障公民的合法权益，进一步严格规范行政强制权。经研究，建议将草案三次审议稿第二十六条第二款、第三十二条第二款修改为：“延长查封、扣押的决定应当及时告知当事人，并说明理由。”“延长冻结的决定应当及时告知当事人，并说明理由。”同时，为了明确解除查封、扣押的情形，建议将草案三次审议稿第二十八条第二款、第三款的有关规定修改为：“有下列情形的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押的决定：（一）当事人没有违法行为的；（二）被查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关的；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押的；（四）查封、扣押期限已经届满的；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。”另外，还在相关条款中对行政强制程序作了进一步完善。
（草案四次审议稿第二十五条第二款、第三十二条第二款、第二十八条第一款）此外，还对草案三次审议稿作了一些文字修改。草案四次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议继续审议。
草案四次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会
2011年4月20日