书城法律《中华人民共和国行政强制法》释义与案例
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第18章 讲解(8)

(3)查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等。与查封、扣押清单相比,查封、扣押决定书中的所查封、扣押财产的信息可以较为简要,只包括所查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等信息,详细信息应当在查封、扣押清单中列明。(4)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。除了要当场告知当事人救济途径,为保证当事人清楚自己享有的申请救济的权利,并在法定期限内及时行使,查封、扣押决定书中既要载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径,也要载明其各自期限。(5)行政机关的名称、印章和日期。行政机关的名称、印章表明其是作出主体,也是证明其效力和权威的关键所在;查封、扣押决定书的落款日期,表明查封、扣押决定的作出日期。以上事项都是一份查封、扣押决定书必不可少的组成部分。

6.当场交付查封、扣押清单。查封、扣押清单是记载被查封、扣押财产的详细情况的书面凭证。对查封、扣押的财产,行政执法人员应当会同当事人或者见证人查点清楚,当场开列查封、扣押清单。清单应当尽可能涵盖所查封扣押财产的名称、材料、规格、质地和数量等详细情况,并保证有关信息准确无误,防止事后出现纠纷。查封、扣押清单应当一式二份,分别由当事人和行政机关保存。

7.法律、法规规定的其他程序。其他法律、法规规定查封、扣押程序的,行政机关也应当一并遵守。例如《禁止传销条例》第十五条第二款规定:“执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。”

(三)查封、扣押的期限

为行政行为设定期限是提高行政效率的要求,如果没有期限的约束,行政效率就难以保证。同时,设定期限可以使行政行为具有一定的可预见性,从而使有关各方预先做好相应的安排。

一般情况下,查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准可以延长不超过三十日。因此,查封、扣押的最长期限是六十日。延长查封、扣押期限应当有充足的理由,不能任意延长。在实践中,有的行政执法人员作风散漫、效率低下,不在最短的时间内办结案件,总是习惯于延长查封、扣押期限。行政机关负责人应严格把关,严格将期限的延长限制在情况复杂的特殊情况,而不能不管情况是否复杂,一概批准延长,导致所有案件都适用最长期限,给当事人造成不必要的损失。

考虑到不同行政管理的差异性,有关查封、扣押期限的规定不能搞“一刀切”,因此应允许其他法律、行政法规有特殊规定。其他法律、行政法规没有规定期限的,应遵照此规定执行;其他法律、行政法规另有规定的,适用其规定。例如《禁止传销条例》第十八条规定:“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过30日;案件情况复杂的,经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准,可以延长15日。”又如《无照经营查处取缔办法》第十一条规定:“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日;案件情况复杂的,经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准,可以延长15日。”

由于检测、检验、检疫或者技术鉴定的时间一般较长,如果算入查封、扣押期间,可能会超过查封、扣押的期限;即使未超过,也会大大挤占行政机关的工作时间,使行政机关难以在规定的期限内完成案件调查处理等工作。因此,行政强制法规定,查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。换言之,对物品进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的,查封、扣押实际持续的时间可能会超过六十日。需要指出的是,检测、检验、检疫或者技术鉴定,不能成为变相延长查封、扣押期限的手段。物品的检测、检验、检疫或者技术鉴定,以“需要”为限,不得任意进行。有关机构应当在最短时间内完成检测、检验、检疫或者技术鉴定,不得故意拖延。关于检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用,行政强制法延续了行政许可法的规定,明确检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。行政机关实施查封、扣押过程中需履行的告知义务包括两项:一是将延长查封、扣押的决定书面告知当事人。延长决定应当及时以书面形式告知当事人,并说明延长理由。二是将检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间书面告知当事人。行政机关告知当事人的期间,应当是一个明确的期间,不得使用含混、模糊的字眼,从而使当事人难以确定检测、检验、检疫或者技术鉴定所需的时间。规定行政机关的告知义务,是为了使当事人对行政机关的相关活动有预知,从而可以预先做好相应的安排。根据行政强制法第六十九条的规定,行政强制法中十日以内期限的规定是指工作日,不含法定节假日。因此,查封、扣押的期限是指自然日,既包括工作日,也包括休息日。根据民事诉讼法有关期间的规定,期间以日计算的,期间开始的当日,不计算在期间内,而是从期间开始的次日起算。

(四)查封、扣押财产的保管和处理

一般情况下,查封、扣押的场所、设施或者财物由行政机关保管。行政机关应当妥善保管,尽到应有的注意义务,并不得擅自使用或者损毁。因行政机关的原因造成损失的,行政机关应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物,行政机关可以委托第三人保管。行政机关委托第三人保管时,第三人不得使用该场所、设施或者财物,不得损毁或者擅自转移。因第三人的原因造成损失的,由于行政机关和第三人之间存在委托关系,应当由行政机关向当事人先行赔付。行政机关先行赔付后,可以根据行政强制法和委托协议,向第三人追偿。

因行政管理支出的费用,原则上由行政机关承担,法律规定由当事人承担的除外。这里的保管费用是因行政机关采取查封、扣押措施产生的费用,同时为避免行政机关通过收取高额保管费谋取不正当利益,行政强制法规定保管费用由行政机关承担。行政机关不得以任何形式变相向当事人收取保管费用。

为避免查封、扣押法定期限届满时,对违法行为的查处还没有完成,导致查封、扣押的目的落空,行政机关采取查封、扣押措施后,应当尽快查清事实,在查封、扣押期限内及时作出处理决定,对查封、扣押的财物作出相应处理。对违法事实清楚,依法应当没收的非法财物予以没收;法律、行政法规规定应当销毁的,依法销毁。对有法定应当解除情形的,立即解除查封、扣押。

行政机关办理行政案件并实施查封、扣押措施时,会涉及两个期限:一是整个案件的办理期限。例如《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定:“公安机关办理治安案件的期限,自受理之日起不得超过三十日;案情重大、复杂的,经上一级公安机关批准,可以延长三十日。其他行政案件,有法定办案期限的,按照法定期限办理。”二是查封、扣押措施的期限。对此,行政强制法第二十五条第一款规定:“查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”办案期限从案件受理之日起开始计算,一个案件一个办案期限。而查封、扣押期限从查封、扣押之日起开始计算,一个案件可能在不同时间对不同财物实施多个查封、扣押,因此可能涉及多个查封、扣押期限。办案期限一般长于查封、扣押期限,也可能发生重合。为了充分发挥查封、扣押措施的作用,行政机关办理行政案件时应当提高办案效率,尽可能缩短办案时间,不仅要遵守行政案件的办理期限,也要遵守查封、扣押的期限。行政机关应当尽可能在查封、扣押期限内对违法行为作出是否予以处罚等决定;来不及作出的,应当依法对查封、扣押的财物作出处理或者解除查封、扣押。

非法财物包括违禁物品和直接用于实施违法行为的工具等。例如《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条规定,公安机关应当收缴的非法财物包括:毒品、淫秽物品等违禁品;赌具和赌资;吸食、注射毒品的器具;伪造、变造的公文、证件、证明文件、票证、印章等;倒卖的有价票证;直接用于实施违法行为的本人所有的工具;其他法律、法规规定可以收缴的非法财物。对非法财物应当依法予以没收。由于没收是较为严厉的行政处罚,并且没收决定往往与执行同步进行,因此行政强制法规定没收的前提是违法事实清楚,依法应当没收的非法财物。例如邮政法第七十九条规定:“冒用邮政企业名义或者邮政专用标志,或者伪造邮政专用品或者倒卖伪造的邮政专用品的,由邮政管理部门责令改正,没收伪造的邮政专用品以及违法所得,并处一万元以上五万元以下的罚款。”

在依法没收的非法财物中,法律、行政法规规定应当销毁的,应当依法予以销毁。销毁的对象限于毒品、淫秽物品等违禁品和法律、行政法规规定应当销毁的其他非法财物。例如药品管理法第四十二条规定:“已被撤销批准文号或者进口药品注册证书的药品,不得生产或者进口、销售和使用;已经生产或者进口的,由当地药品监督管理部门监督销毁或者处理。”

(五)查封、扣押的解除

行政强制法规定了行政机关应当及时解除查封、扣押的五种情形,当出现其中的任何一种情形时,行政机关都应当及时作出解除查封、扣押决定。1.当事人没有违法行为。采用查封、扣押,主要目的就是为了制止违法行为。经过行政机关调查后,如果当事人没有违法行为,查封、扣押的前提也就不存在了,行政机关应当解除查封、扣押。

2.查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关。行政强制法第二十三条规定,查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。行政机关实施查封、扣押的目的在于查处违法行为,查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物不能实现查封、扣押的目的,有可能损害行政相对人的合法权益,因此一旦发现被查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关的,行政机关应当解除查封、扣押。

3.行政机关对违法行为已经作出处理决定,不再需要查封、扣押。行政强制措施的一个属性就是对财产的暂时性控制,而不涉及对财产的最终处分。行政机关经过调查,如果认为行政相对人已经构成违法,将作出行政处罚等行政处理决定。如果决定没收非法财物,此时查封、扣押的财物将被直接没收;如果作出了吊销营业执照等行政处罚,而处罚内容不涉及查封、扣押的财物的,那么对于这些不再需要查封、扣押的财物,行政机关应当解除查封、扣押。

4.查封、扣押期限已经届满。为了充分发挥查封、扣押措施的作用,行政机关应当采取多种措施,提高办案效率,防止出现查封、扣押的法定期限届满时,案件处理决定还无法作出;待案件处理决定作出时,查封、扣押措施因期限届满已依法解除的情形。

5.其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。这一项属于兜底条款,规定了其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。如查封、扣押的鲜活物品或者其他不易保管的财物腐烂变质的,继续查封、扣押的意义不大,此时行政机关应当解除查封、扣押。

解除查封、扣押的,应当立即退还财物。对已依法拍卖或者变卖的,依法退回拍卖、变卖所得。在扣押期间,为了防止被扣押的鲜活物品或者其他不易保管的财物价值丧失,行政机关可以依照法律规定拍卖或者变卖这些财物。拍卖是采用公开竞价的方式将标的物卖给出价最高的买主,一般能够获得最大限度的变价,而变卖是对查封、扣押的财物强制出卖的一种措施。行政机关解除查封、扣押后,应当退还拍卖、变卖所得款项。由于变卖是依照市场行情将财物卖掉,有较大的随意性,为了防止行政机关不当处理,损害当事人的合法权益,对于变卖价格明显低于市场价格,给当事人造成损失的,行政强制法规定,行政机关应当对当事人的损失给予补偿。