第三节 聚焦于省级政治精英的构建
问题是为什么中国的情形与一般类型（现代化的解释）有所不同？两个因素可能有助于我们解释这个问题。一方面，作为一种改革，村民自治是一种从上到下的政策。因此，如何实施这项政策直接取决于中间层次的官员。另一方面，与经济发展相比，村民自治在现实紧迫的政治等级制下属于次要的任务。从成本—收益看这项政策的实施，村民自治至少不像经济发展那样对地方领导有利。面对这种情况，地方领导采取的第一个策略极有可能是“随大流”，因为“随大流”的成本最小，它不像经济发展、计划生育和社会稳定为迫切需要完成的任务。村民选举对地方领导来说只是一项模糊的任务，因而在很大程度上它的情形取决于地方领导人的态度、认识和民主观念，换句话说，它的情形取决于政治精英如何灵活地实行乡村民主。
前边已经证明了村民选举的状况与区域的经济发展没有直接的关联性。既然现代化的模式不能有效地解释经济发展水平与村民自治的民主发展不平衡性的现象，那么，是什么因素导致村民自治发展不平衡？认为一个关键性的因素就是省级政治精英的作为及其所采取的推进村民自治的策略选择。就省一级层次来说，党委、政府和人大的省级政治精英的认知和态度，民政部门负责人组织村民事务的能力以及来自地方政府部门的监管，是促进村民选举的基本力量。在此提出假设：既然在省级层次上经济和乡村民主没有直接的关系，那么村民选举的质量直接与政治精英的态度、认识和民主观念相关。由此，进一步假定，凡村民自治成功的与选举搞得好的地方都受到地方党政领导人的重视与支持，这就是说，省级政治精英越主动、越积极推行村民自治与选举，推动村民选举工作就越得力；省民政厅与民政部关系越密切，民政厅、民政局领导工作越积极，如果再能够从省级高层领导人那里得到支持，那么，他们就更有能力灵活处理乡村民主，因而村民自治就会搞得越成功，村民选举越具有民主性。之所以如此，原因就在于“村民自治是中国政治链条中的一环，不是孤立于整个社会之外的存在，因此，考察评估村民自治的现状，离不开对基层（确切地说，这里不只指‘基层’应该是包括基层在内的‘地方’）党委、政府态度和行为的分析”。
事实上，研究村民自治的学者和负责村民自治的政治精英已经看到了这一点。王振耀、白钢、王仲田主编的《中国村民自治前沿》就明确地指出，有些地方在村民自治方面之所以走在全国的前列，成为全国村民自治模范县，其原因是与地方的主要政治精英分不开。如吉林省梨树县县委副书记费允成和民政局局长邹联军、山西省临猗县县委书记刘振龙和民政局局长张崇虎、河南省许昌县县委副书记李纪庚和民政局局长张志宽“对本县的村民自治发展起到了不可替代的重要推动作用”；而省市民政系统的领导如山西省民政厅基层政权处原处长余维良、河南省民政厅基层政权处处长李希文、福建省民政厅基层政权处处长张孝敢，对当地村民自治的发展也都“发挥了不可替代的重要推动作用”。民政部及有关专家对张孝敢的评价很高：“省级层面上的法规与制度和程序性建设，是与省民政厅基层政权建设处的第一流工作分不开的。尤其是该处处长张孝敢，对村民委员会选举工作善于探索，精心组织，是全国基层政权建设系统所公认的选举专家型的处长”。民政部在一个报告中也曾经指出，省级在立法和指导工作上进展的不平衡，导致省级在推进村民自治制度上不平衡。在接受《中国新闻周刊》（2001年第17期总第44号）专访时，王振耀指出，有的地方村民自治做得比较好“主要还是取决于地方政府领导的态度、认识。像福建省，1990年就制定了村民委员会选举办法，然后可能是江西省、辽宁省、湖南省，慢慢地有几个省陆续制定了自己的选举办法。”民政部原主管村民选举与村民自治事务的副部长阎明复在接受访问时指出，结构因素如经济发展与人的因素，两者在村民选举中都起作用，但是，人的因素确是很重要。吉林省民政厅政权处刘毓东也认为，全国各地村民自治发展不平衡，有些地方搞得好，有些地方搞得不好，其中一个原因在于与民政厅实际上所扮演的角色和所起的作用不同直接相关。徐勇教授在其《中国农村村民自治》中指出，“在省、地区、县、乡四个层次中，省和县的地位最为重要，其立法和建制状况与村民自治的制度化运作密切相关。”民政部直接负责村民选举与村民自治的基层政权和社区建设司农村处的范瑜就更为直截了当地指出，“地方政府是具体组织选举的主导力量，民主选举在多大程度上能够从法律条文成为现实，主要取决于地方政府。由于地方政府采取了不同的策略，村民委员会选举既获得了长足的发展，又存在着很大不平衡”。
因此，在很大程度上，村民选举的发展取决于省级官员的支持和技巧，不过，精英驱动型的民主化是一把双刃剑。