二、查尔斯河学派基于冷战意识形态的发展观与对外援助理论
以罗斯托为代表的查尔斯河学派是最早从意识形态的角度对美国对外援助政策进行系统论述的。这一学派的代表人物除了前面提到的罗斯托和米利肯外，另外还有林肯·戈登、肯尼思·加尔布雷斯等人。该学派的代表作主要有《经济成长的过程》（1952年）、《一项建议——有效对外政策的关键》（1957年）、《经济成长的阶段——非共产党宣言》（1960年）等。
查尔斯河学派以冷战思维模式下的经济发展观为基础，提出了对发展中国家进行发展援助的理论。查尔斯河学派认为，避免不发达国家倒向共产主义，并引导它们走美国希望看到的现代化道路，美国就要调整美国对外援助的内容和目的，从过去的以提供军事和经济援助为主调整为帮助这些国家进行有组织的开发，使不发达国家的经济进入"起飞"阶段，并逐步摆脱外部援助，实现自给自足的经济增长。查尔斯河学派的主要理论家都进入了肯尼迪政府，并成为肯尼迪政府对外援助政策的设计师。
查尔斯河学派发展援助理论的基础是其冷战思维模式下的经济发展观，即经济成长阶段论。罗斯托第一次系统论述他的经济成长阶段论，是在1960年出版的《经济成长的阶段——非共产党宣言》一书中。然而，在更早出版的论著中，罗斯托及米利肯就已经提出了这一理论。【31】从国际背景看，经济成长阶段论产生于美苏冷战最为激烈的20世纪50年代；从国内背景看，则是形成于极端反共的麦卡锡主义盛行时期。因而，这一理论不可避免地带有强烈的冷战和反共色彩。
仅从罗斯托《经济成长的阶段》一书的副书名——"非共产党宣言"来看，罗斯托的经济成长阶段论的目标是挑战马克思主义的发展观。用罗斯托的话讲就是："按阶段来处理和解决马克思曾经努力解决的各种问题，并且避免再犯看来是马克思所犯的基本错误。"【32】依此，罗斯托提出了一套与马克思主义不同的经济和社会发展观。
罗斯托从经济发展的角度，用历史的和动态的方法研究了西方主要国家和发展中国家经济发展的过程，提出了自己的经济发展阶段论。他认为，按照社会的经济规模，社会发展可以分为以下五个阶段：传统社会（The Traditional Society）、为起飞创造前提阶段（The Preconditions for Take—off）、起飞阶段（The Take—off）、向成熟推进阶段（The Drive to Maturity）、高额群众消费阶段（The Age of Hign Mass Consumption）。
作为罗斯托所描述的第一个经济成长阶段的传统社会，包括我们通常意义上的原始社会、奴隶社会和封建社会。他说："传统社会是这样一个社会，它的结构是在生产功能有限的情况下发展起来的，它是以牛顿以前的科学和技术以及牛顿以前的对物质世界的态度为基础的。"这个社会的基本情况是："按人口平均计算的、可以达到的生产水平有其最高限度。"【33】这个阶段的主要产业部门是农业，这也决定了家族和氏族关系在社会组织中起很大的作用，而政治力量的中心是在各个区域，操纵在土地所有者手里。
为起飞创造前提阶段。这是从传统社会向起飞阶段发展的过渡阶段，在这一阶段，经济本身和社会信念的相对力量均发生了重大变化，然而，具有决定性意义的却是政治因素。罗斯托认为："在从传统社会到现代社会的过渡中，有一种反应性的民族主义——对较先进国家的侵略的反应——一向是一种最重要的和最有力的动力，它至少同获得利润的动机一样重要。掌握实际权力或势力的人所以愿意消灭传统社会，主要目的不是赚钱，而是因为传统社会未能或不能保护他们不受外国人的侮辱。"【34】在罗斯托看来，反应性民族主义是促成传统社会现代化的主要动力。
这一阶段最重要的两个部门是农业和开采业，因为"过渡时期一般需要使最容易利用的自然生产资源的生产力发生能迅速收效的改变。"【35】此外，社会经营资本的积累构成了过渡阶段的另一重要特征。由于社会经营资本具有"开花结果的时期很长、须整笔投入和通过间接道路得到利润"的特点。因而，政府在建立社会经营资本方面负有极为重要的责任。罗斯托认为，除了欧美发达国家外，绝大多数亚、非、拉贫穷国家尚处于为起飞创造前提阶段。
起飞阶段。罗斯托认为，这个阶段是现代社会生活中的"大分水岭"。根据罗斯托对各主要发达国家进入起飞阶段的界定，如英国是在1783年以后的20年，法国和美国是1860年以前的几十年，日本则是19世纪最后25年。我们可以判断，罗斯托的起飞阶段，实际上指的就是工业革命时期。在这个阶段，束缚经济发展的阻力最后被克服，传统的经济停滞状态已被突破；产业革命带来了国民收入的增加、占主导地位的多种制造业部门的出现；在非经济方面，"使支持经济现代化的人战胜了坚持传统社会不放或另有企图的人，而在社会、政治和文化方面取得肯定的胜利。"【36】
向成熟推进阶段。罗斯托认为，在经济开始起飞之后的大约60年间，是向成熟推进阶段。在这一时期，新兴工业部门如钢铁、化学、电力等逐渐取代起飞阶段的纺织业和铁路，在经济中占据主导地位。伴随着工农业之间劳动力的转移，人口逐渐向城市转移，劳动力走向高学历化、熟练化和专业化。然而，向成熟推进的过程也为政治和社会压力的产生奠定了基础。罗斯托认为，问题的核心在于："内部具有复利增长规律的成熟的工业机器将如何加以利用？是让所有的公民都得到更大的保障、享有更多的福利（也许还有更多的闲暇时间），还是对那些有能力赚钱的人提供更高的实际收入，包括各种新花样的供消费的制造品呢？还是确立新成熟的社会在世界舞台上的地位呢？"罗斯托给出的答案是："成熟阶段是一个提供新的富有希望的选择自由的时代，也是一个带有危险性的时代。"【37】
高额消费阶段。在这一阶段，国民收入水平有了显著的提高，出现了超越衣、食、住等生活必需以上的消费需求；劳动者阶层中，白领所占的比重大幅增加；在政治上，西方社会用政治的方法，把更多的资源用于社会福利和社会保障事业。至于在高额消费阶段之后的时代发展，罗斯托认为尚无法预测，但在美国，大多数人选择了生儿育女扩大家庭的道路。在《经济成长的阶段》出版10年后，罗斯托在他的《政治和成长阶段》一书中，才明确提出，在高额消费阶段之后，是追求居民生活质量阶段，限于本文主题，在此不再赘述。
需要指出的是，罗斯托提出经济成长阶段论，并非仅仅是为了总结西方工业国的发展道路，也不仅仅是为了将马克思主义的社会发展观从西方学术界驱逐出去。很显然，罗斯托的着眼点是那些尚没有实现经济起飞的广大发展中国家，特别是在冷战的大环境下，处于两大阵营之外的"中间地带"对冷战胜负的天平具有决定性的影响。如罗斯托所强调的："我们目前处于高额消费时代人的命运，将主要地由远方的国家的创造前提条件和发动的过程的性质来决定。……要想了解世界上这些决定性地区的发展过程能够和应该起什么有益的作用，就需要发挥创造性的想象力。"【38】
可见，罗斯托及查尔斯河学派学者关心的是发展中国家的发展方向和发展道路。在查尔斯河学派经济学家看来，不发达国家在迈向现代化的过程中，首先面临着发展道路和发展模式的选择：或者"以洛克的学说而不是马克思的学说作为根据来进行革命"，或者选择以苏联和中国为代表的现代化发展模式。显然，美国不希望不发达国家选择后者，正如罗斯托所强调的，"我们非共产主义世界的人……必须表明，不发达国家——现在是共产党希望的主要集中点——能够在民主世界范围内，顺利地通过创造前提阶段进入巩固的发动阶段，并且不受共产主义的讨好和利诱。我认为在西方的日程上这是最重要的一页。"【39】在查尔斯河学派看来，共产主义是"现代国家组织的一种病态形式，能够被决定性的少数集团强加给一个混乱和失败的转型社会；相反，一个顺利通过经济起飞阶段并按照现代国家的要求重建其政治和社会组织的社会，对共产主义的吸引力具有高度的免疫力。"【40】查尔斯河学派将共产主义视为"我们时代的主要挑战。这个挑战就是要我们同处于创造前提阶段和发动阶段初期的地区的人民和非共产党政客一起，建立一种伙伴关系，在使进步和民主有可能实现的政治和社会基础上支持他们进入持续的增长。"【41】
查尔斯河学派提出的具体应对措施就是西方世界加大对发展中国家的援助，以确保"非共产主义世界中的不发达地区，能够通过创造前提阶段和发动阶段，而不致沦为那种称为共产主义的奇特而难以驾驭的现代社会组织形式控制之下。"【42】可见，正是为了应对所谓共产主义在不发达地区的挑战，查尔斯河学派学者不仅提出了不同于马克思主义的发展阶段论，而且提出了对不发达世界的发展援助理论。
查尔斯河学派的发展援助理论首先是基于对当时国际形势的认识。他们认为，20世纪50年代，世界革命的浪潮席卷了广大亚非国家，越来越多的国家摆脱了殖民统治取得独立。在这一历史进程中，一方面，取得主人翁地位的人民开始寻求对教育、社会发展和经济发展的新的渴望；而与此同时，过去维系传统社会的制度和文化模式则正在被打破。在人类历史上，国际社会比以往任何时候都更加相互依赖，但其发展方向也更加具有不确定性。这对美国而言，既是一种挑战，也是一种机遇。
查尔斯河学派认为，对美国的挑战在于，"越来越多的人民将倾向于确信，他们的新愿望只有通过暴力变革和拒绝民主政体才能实现。"之所以会出现这种情况，一方面在于共产党的宣传，共产党将共产主义描绘为通向社会公正、经济增长、个人尊严与成就、民族自尊的道路。这种宣传甚至在那些没有共产党组织的地区如肯尼亚和摩洛哥都产生了重大影响。另一方面，美国也没有为上述新独立的国家指出一条可持续性的、具有说服力的民主发展模式。而且，在广大发展中国家眼里，美国被认为是令人恐惧甚至是侵略成性的国家，"专注于军备竞赛和玩弄强权外交游戏等对新觉醒地区人民毫无意义的事情。"【43】查尔斯河学派哀叹，美国已经不再像以前那样是渴望社会和经济进步的人们认同的国家，也不再是他们心目中能满足他们希望的"乌托邦"。
然而，查尔斯河学派并没有完全悲观，他们认为，对美国而言，机遇与挑战是并存的。在罗斯托等人看来，美国"最大的机遇在于这样的事实，由于认识到最广泛民众要求变革的愿望，我们在既没有实行强制，也没有造成混乱的情况下，在社会、政治和经济技术方面取得了比其他任何国家更为成功的发展。尽管我们的方法要想在国外变得有效就必须适应当地的情况，但对于指导世界上新觉醒的人类沿着建设性的方向而非破坏性的方向发展，它们代表着一种巨大的可能性。"罗斯托等人认为，美国应该抓住这一机遇，肩负起神圣使命，一种将"国家独立和人类自由的原则在世界范围内扩展的使命"。【44】为此，美国必须调整对发展中国家的援助政策。
查尔斯河学派认为，在当前美国对外援助问题上，存在着一些必须纠正的错误观念，主要表现在：
第一，美国开展对外援助的目的之一是为美国赢得朋友和尊重。对此，查尔斯河学派认为，美国对外援助的目的不应该是让受援国人民说他们喜欢我们，并与我们站在一起。"赢得只能同安乐不能共患难的朋友不是美国政策的根本目的。"尽管那些可以使大量美国人与受援国人民一起工作的援助项目，能够为美国赢得受援国的友谊，但是，美国"作为援助国的公开作用必须减小而不是扩大"，"作为联盟和呼应（美国）证据的要求必须减少而不是增加。"【45】
第二，传统美国对外经济援助的核心目标是，使受援国在与社会主义阵营的对抗中，分享更多军事上的负担。在查尔斯河学派看来，以此为目标的对外援助同样是不可取的。一方面，大多数欠发达地区的资源有限，即使对其进行大量的援助，他们在抵抗共产主义阵营军事进攻方面所能作出的贡献依然十分有限，真正能够为美国分担军事压力的也只有西欧的北大西洋公约组织。另一方面，即使发展中国家能够抵抗小规模的军事入侵，但如果没有此种意愿，武器与军事潜力同样不能发挥作用。而且，很显然，有些国家对此根本不感兴趣。此外，如果一个穷国在军事方面投资过大，将会冒妨碍经济发展的危险。因而，查尔斯河学派反对将对外援助作为加强盟友军事实力的手段。
第三，在美国政界，一个较为普遍的看法是，美国对外援助可以帮助受援国免除饥饿和贫困，从而阻止共产主义的渗透。查尔斯河学派认为，之所以会产生这样的错误观念，主要在于美国政治家对引起社会和政治变革力量的无知。罗斯托等人认为，饥饿与贫穷并不是导致下层人民反抗和共产主义渗透的根源。同样是在贫困与饥饿的情况下，如果下层人民认为反抗并不能解决他们所面临的问题，他们是不会走上反抗的道路的。只有当他们意识到存在变革的可能性时，反抗才成为可能。共产党的注意力并没有集中在那些没有变革希望的国家和地区，而是集中在那些已经被激起期待的人民身上。在这种情况下，共产党的路线是试图使满怀期待的人民相信，"除非在共产党领导下进行革命，那些新燃起的希望永远都得不到满足。"【46】因而，查尔斯河学派认为，对外援助不仅仅是一个经济问题，而且更主要是一个政治问题。美国的对外援助应是"帮助国际社会沿着一条不会危及我们安全的道路发展——不论是作为其国内发展动态的结果，还是因为其过于羸弱而被其他势力利用"。【47】美国在不发达地区应该帮助建立成功的民主社会，这样才能从根本上解决受援国的贫困与发展问题，并最终保证美国的国家安全。
除了上述必须作出调整的对外援助目标外，美国对外援助要想成功，还必须与受援国自身的措施相协调，共同促进受援国朝着"政治成熟"的方向努力。发展中国家在实现经济与社会现代化的过程中，必须满足以下六个条件。
第一，国家领导人及人民必须"摆正位置"，即要"在更大程度上将他们建设性的能量用于解决自己国内真正的问题"，"只有当那些国内变革的问题成为大多数人最关心的问题，那些社会的个体看到了为解决那些问题可以提出有价值的方法，过去以战斗为标志的不负责任的极端运动将会失去吸引力，而制度和民主形态才具有意义。"第二，国家致力于综合建设的努力"必须与社会不同阶层和不同地区正在出现的需求相关联"。查尔斯河学派认为，反对国际共产主义对受援国人民而言既没有任何实际意义，也不能满足他们的任何需求。在发展中国家对国际共产主义最好的对抗就是努力证明，共产党人声称能够解决的这些国家的发展问题，是"能够以其他的方式解决"的。第三，"新兴国家必须找到发现年轻和富有朝气领导人的途径"。第四，为本国公民"大幅增加社会、经济和政治机会"。第五，"在城市往往是受西方教育的阶层与农村之间搭建沟通的桥梁"。第六，无论是作为一个国家还是作为一个小社会的个体，新兴国家的人民必须树立自信心，"他们能够通过自身的努力解决问题并取得进步。"【48】美国对发展中国家的援助，就是要尽力促成上述条件的实现，从而帮助发展中国家建立"成熟的政治体制"。
查尔斯河学派认为，在帮助发展中国家实现经济和社会发展的过程中，美国应该做到以下几点。
首先，提供足够的资金，以使发展中国家的经济发展能够进入完全独立发展的阶段。罗斯托等认为，对于处于不同发展阶段的国家来说，美国及其他发达国家援助的重点也应各有侧重。对于处在为起飞创造前提阶段的国家来说，以美国为首的发达国家一方面要提供大量的技术援助，更要提供他们所能提供的尽量大的资金援助，这些资金大部分应以赠款的方式来提供。对于处于过渡过程阶段的国家来说，一方面应继续提供技术援助，另一方面要以贷款方式，提供这些国家所能吸纳的尽可能多的资金。贷款要以长期贷款为主，在利率方面要尽可能对贷方有利。而对于已经进入独立发展阶段的国家来说，它们对外资的使用，取决于当时国际资本市场包括和人资本和公共资本对其信贷信誉的评估。罗斯托估算，在未来大约10年左右的时间里，发展中国家发展经济的资金缺口，每年需要大约100亿～120亿美元。这部分资金的大部分可以通过美国政府基金，以贷款而非赠款的方式提供；另一部分（15%～25%）则通过美国农业剩余产品的方式提供。【49】
其次，促进并帮助发展中国家克服资金以外的影响经济发展的障碍。查尔斯河学派认为，在目前的开发过程中，不发达国家最急需的是管理人才和技术人才，这是不发达国家实现经济"起飞"的瓶颈，解决这一问题的办法有两个：一是由发达国家向不发达国家直接提供技术人才支持，二是从教育这一环节入手，为发展中国家培养管理和技术人才。查尔斯学派的另一代表人物，后来出任美国驻印度大使的加尔布雷斯曾经说："在人的智力发展方面投资一美元或一卢比，比在铁路、水坝、机床或其他有形物品上投资一美元或一卢比，会带来更多的国民收入。"【50】重视对发展中国家人力资源的援助，是查尔斯河学派对外发展援助理论的一个重要特点。
1952年，米利肯和罗斯托在麻省理工学院建立了国际问题研究中心（CENIS），其研究经费来源于民间的福特基金会和美国政府的中央情报局。该中心囊括了一大批研究现代化理论的经济学家如丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）、保罗·罗森斯坦—罗丹等，人数最多时达到了70余人。从20世纪50年代中期开始，查尔斯河学派的理论家开始有意识地与美国对外政策的制定者建立合作关系，其中，罗斯托被认为是CENIS成员中"试图在学术与政府对外援助事务中搭桥的最积极的一个"。【51】查尔斯河学派对美国的对外援助政策也开始逐渐产生影响。
查尔斯河学派对美国对外援助政策的影响，按照该学派主要人物的社会和政治地位，可以分为两个阶段：第一个阶段是艾森豪威尔政府时期。尽管查尔斯河学派在这一时期开始对美国对外援助政策逐渐产生影响，但该学派成员并没有进入政府，只是作为美国主要智库之一，对美国政府的某一部门和某项决策有一定的影响。第二个阶段是肯尼迪政府时期。由于查尔斯河学派的主要成员均进入了美国政府的决策部门，如罗斯托担任了国家安全顾问和国务院政策设计委员会主任，加尔布雷斯进入对外经济政策工作组、后来担任美国驻印度大使，戈登则是进入拉美工作组、后任驻巴西大使。查尔斯河学派成为美国对外援助政策的主要设计者，从而给肯尼迪—约翰逊政府的对外援助政策深深地打上了自己的烙印。
在艾森豪威尔政府时期，由于得到中央情报局的资助，查尔斯河学派的学者开始为政府决策提供咨询。1954年，罗斯托和米利肯就曾向美国政府的高级官员强调不发达地区发展模式的重要性。在给中央情报局局长艾伦·杜勒斯（Allen Dulles）的备忘录中，这两位经济学家提出："如果人们的能量能够以建设性的方式释放出来，而且对在民主的框架下提高生活水平的问题充满一定的希望。我们相信，集权主义政府模式的吸引力将会大大减少。从短期看，共产主义必须从军事上加以遏制；而从长期来看，我们必须依赖于发展。"
然而，罗斯托等人很快就发现，艾森豪威尔政府不可能采纳他们的建议，加强对发展中国家的发展援助。主要根源在于政府内部在对外援助问题上无休止的争吵，难以形成统一的意见。罗斯托将艾森豪威尔政府成员分为以下几类："一个希望沿着这个方向扩大对外援助的总统，但他深深地专注于政府的预算结果；一个感到有必要扩大对外援助的国务卿，但又不愿意把所有砝码压在这一边，除非是总统作出明确的政策决定；一个不相信发展援助的保守群体——乔治·汉弗莱、小赫伯特·胡佛等；一群自由主义者——哈罗德·斯塔森、C.D.杰克逊、纳尔逊·洛克菲勒、艾伦·杜勒斯、克拉伦斯·兰德尔等，他们相信必须尽快制定新的政策标准。"【52】从那个时候起，查尔斯河学派学者对艾森豪威尔政府的对外援助政策更多的是站在批评的立场上，特别是批评艾森豪威尔政府没有抓住机会，将对外援助与民主发展结合起来。而在对外援助问题上，查尔斯河学派的理论却越来越得到民主党参议员约翰·肯尼迪的青睐。
身为参议员的肯尼迪同样关注广大发展中国家，1957年，他曾发表要求法国允许阿尔及利亚独立的演说，并因此遭到了法国、艾森豪威尔政府官员及民主党政治家的批评。肯尼迪主张加大对不发达国家和地区的发展援助，并以此作为自己和民主党内保守主义者的区别。
在1960年的总统竞选中，肯尼迪将艾森豪威尔的第三世界政策作为攻击的对象，大谈"经济差距"、苏联在第三世界对美国的威胁和美国对第三世界外交的失误。
肯尼迪眼中的经济差距指的是南北经济差距，即北半球工业化国家与南半球人口过多、工业不发达的国家在生活水平、人均收入和对未来的希望上的差距。"正是这个差距，今天向我们提出了最严峻的挑战；正是这个差距，比今天的任何军事挑战都更加严重地改变着我们这个世界的面貌，改变着我们的战略、我们的安全和我们的同盟"。肯尼迪认为，与对世界所承担的义务和面对的机会而言，美国对这一经济挑战的反应是"极不坚定、极为畏缩和极不恰当的"，常常是"乱花钱和说大话。"【53】肯尼迪认为，"20世纪60年代我国援外计划的基本任务不是消极地对共产主义作战；其基本任务是帮助完成一个历史业绩，来证明在20世纪一如在19世纪——在南半球一如在北半球——经济成长和政治民主是可以得到共同发展的"。【54】
但是，发达国家与不发达国家的贫富差距正在拉大，而且，"美国，这个世界上最富有的国家，一直没有给贫穷国家带来什么新的希望"。但是，"苏联，尤其是中国，却已经吸引了不发达世界的注意力，使他们看到了消灭这个差距的另一条道路，而且似乎是更近的一条道路"。【55】因而，肯尼迪在多种场合，包括在1960年的总统竞选中多次强调，美国应该支持印度等民主国家的经济现代化进程。他担心，如果拥有占发展中国家人口35%的印度在同中国的经济竞赛中失败了，权力的天平将向不利于美国的方向发展。"我认为，美国能够承受去做那些事情……却不能承受不去做那些事情。……我确信，我们起码应该那样做，因为在下一个10年，世界权力的天平将从一个或另一个方向，向我们或共产主义方向倾斜。除非我们确认不仅同反对共产主义的斗争站在一起，而且同反对贫困和饥馑的斗争站在一起，那些人民将转向共产主义并将其作为榜样。"【56】在向美国国会递交的关于成立和平队的特别咨文中，肯尼迪总统同样强调："在整个世界，新的发展中国家的人民正在为经济和社会进步而斗争，这反映了他们最深切的愿望。我们真切地意识到，我们的自由以及整个世界未来的自由，取决于他们建设一个不断发展和独立的国家的能力。"【57】从肯尼迪总统的上述主张中，我们不难发现查尔斯河学派理论的影子。