书城经济在国家利益之间
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第1章 导言(1)

一、军事援助、人道主义援助与发展援助

无论是美国学术界还是我国学术界,对于对外援助类型的认知是有一些区别的。汉斯·摩根索(Hans Morgenthau)将对外援助分为6种类型;也有学者将美国对外援助划分为安全援助(Security Assistance)、发展援助(Development Assistance)和人道主义援助(Humanitaring Aid),还有学者将美国对外援助划分为军事援助(Military Aid)、经济援助和人道主义援助。20世纪80年代,有学者将民主援助(Democracy Assistance)列为美国对外援助的新内容。

笔者认为,美国对外援助涵盖的范围非常广泛,凡其他国家所涉及的对外援助内容,美国基本都会涉及。分析美国对外援助,可以从不同角度将其划分为不同的类型。从对外援助的目的来划分,或从对外援助的内容来划分,尽管会有交叉,但肯定会得出不同的结论。笔者根据美国对外援助的内容,将美国对外援助划分为军事援助、人道主义援助和发展援助。

军事援助的内涵相对比较单纯,即美国在军事领域向受援国提供的各种援助,包括提供武器装备、军需品、军事顾问、军费补贴、军援贷款、军事人员培训等。军事援助的目的在于提高受援国的军事实力,使之更好地服务于美国的安全战略、地缘政治战略和其他外交战略。在冷战(Cold War)时期,对外军事援助在美国对外援助中占据较大的份额,远多于发展援助和人道主义援助。

人道主义援助也是美国对外援助的重要内容,无论是冷战时期还是后冷战时代,美国在人道主义援助方面的政策一直比较稳定。人道主义援助要解决的是自然灾害和政治、战争灾难所造成的人道主义危机,即通过人道主义援助,帮助处于各种灾难中的人们远离痛苦和死亡,并为灾后重建奠定基础。人道主义援助的主要内容包括提供饮用水、食品、医疗设备、药品和帐篷等物资及救护人员等人力资源。人道主义援助是所有国家均应承担的道德义务和国际责任,同时它也能为捐赠国赢得良好的名声,即能够增强捐赠国的"软实力"(Soft Power)。

与军事援助和人道主义援助相比,发展援助具有更为丰富的内涵,它包括所有应用于受援国社会、经济甚至政治发展的援助。从不同的角度看,发展援助也可以分为不同的类型。

从发展援助的有机构成来看,美国发展援助可以分为以下几类:

技术援助(Technical Assistance),即向受援国转让知识和技术,主要方式是向受援国派遣专家,为受援国提供这些专家所擅长领域的专业技术知识,帮助受援国培养相关专业技术人才;为受援国的学生、技术人员和官员提供到美国或第三国进修和学习的机会。技术援助在美国对外发展援助中占重要地位,杜鲁门(Harry S.Truman)总统提出的第四点计划(Point Four),主要内容就是技术援助。

资金援助,包括资金补贴(赠款)、软贷款(Soft Loan)、硬贷款(Hard Loan)等。第二次世界大战后,美国提供的大部分资金援助都是专项援助,即为受援国的某一专项建设提供资金支持,如兴建道路、化肥厂、水坝、大学试验室、污水处理厂等。不过,在冷战时期,美国所提供的资金援助也有相当大的部分具有较强灵活性,即不对资金的具体用途做严格的限制。

物资援助,包括完全免费的生产物资和生活物资、使用美国的资金补贴或各种贷款购买的各种物资。美国所提供的生活物资,如根据480公法(Public Law 480)对发展中国家的粮食援助,对于促进受援国经济发展无疑具有重大意义。这些生活资料在受援国出售的资金一般也是用于受援国的经济建设,所以同样具有发展援助的特色。

从发展援助所涉及的领域来看,美国发展援助可分为经济援助和民主援助。

经济援助是美国发展援助的中心内容,战后美国对外发展援助的主要项目如马歇尔计划(Marshall Plan)、第四点计划、争取进步联盟(The Alliance for Progress)、千年挑战账户(Millennium Challenge Account)等,都是围绕促进受援国的经济发展,通过促进受援国经济的发展,实现美国特定的政治、经济和安全战略目标。

民主援助是20世纪80年代以来新出现的政治名词,它属于政治援助的范畴,但又不同于传统的政治援助。传统的政治援助一般是对美国盟国的政治声援,帮助稳固美国盟友的政治统治。美国民主援助的对象包括其友好国家,但更多的是针对在意识形态和政治制度上与其不一致,甚至是敌对的国家,援助的对象往往也不是受援国官方所认可的政治组织和社会组织,而经常是反对派组织。美国为民主援助的对象所提供的既有资金(以赠款为主),也有各种设备和物资,还有一些先进的技术。民主援助是美国输出民主战略的重要组成部分,是美国在全球推动民主化的重要工具。如果从美国政策制定者的角度看,民主援助是为了促进受援国的政治和社会发展。因此,本书将民主援助列为美国发展援助的组成部分。

经济援助和民主援助既有区别,又有十分密切的联系。美国对受援国的经济援助,帮助受援国发展经济只是短期的和表面的目标,其深远的目标则是希望受援国能够远离苏联(冷战时期)或中国(冷战结束后)的发展模式。这也是为什么当冷战的压力减小后,美国将发展援助与受援国建立市场经济联系起来。在美国政治家看来,只有市场经济才能有效地保证经济的长期稳定发展,才能促进一个国家民主体制的建立与完善。从这个角度看,经济援助最终要达成的目标,与民主援助是完全一致的;而民主援助的目标则是在受援国建立完全体现美国价值观念的政治和社会体制,这也是美国经济援助的最终目标。所以,无论从哪个角度去分析美国对外发展援助,都绕不开一个核心问题,即美国的国家利益问题——国家利益是分析美国对外发展援助最好的注脚。