当心政府的企业家精神
中国的地方政府是富有企业家精神的。为了在以国内生产总值为核心的政绩考核中胜出，地方政府在招商引资、基础设施建设、经营城市等硬件投资上有着惊人的兴趣。这种为经济增长而展开的竞争在很大程度上缔造了中国改革开放以来的增长奇迹。然而，当一个政府主要被企业家精神所支配时，它也极有可能是一个不称职的政府。经济学一再强调，政府的归政府，市场的归市场。本文旨在对地方政府企业家精神的形成、表现和危害，以及当下为了让政府行为归回正位而进行的努力作一点初步讨论。
‖富有企业家精神的地方政府‖
6年前，国际知名投资银行美国高盛公司首次把巴西（Brazil）、俄罗斯（Russia）、印度（India）和中国（China）四个国家的英文首字母放在了一起，生造了一个词汇“BRICs”，它的发音与英文“砖块”（brick）类似。现如今，关于“金砖四国”（BRICs）的话题在世界范围内炙手可热。“金砖四国”包括了世界上正在谋求崛起的四个最大的发展中国家。
大国不同于小国，大有大的好处，大也有大的难处——大国需要有独特的发展模式。发展经济学泰斗张培刚教授在《新发展经济学》一书中把大国发展的难题归为以下五方面：第一，历史遗产和文化传统的重大影响；第二，沉重的人口压力、严峻的就业问题和低下的经济效率；第三，区域经济的不平衡；第四，农业落后与工业协调发展的矛盾；第五，内源发展与对外开放的适度选择。
我们还可以为“金砖四国”找出很多共同点，但不太被人注意到的一点就是它们都实行了分权治理模式。“分而治之”几乎成了所有大国发展的必然选择。从这个角度上说，大国发展道路的一个特征就在于，必须架构一个良好的政府治理模式，以保证地方政府发挥推动经济增长的主要作用。实际上，正是地方政府行为取向是大国经济增长绩效差异的根由，并将中国和俄罗斯、印度的分权区分开来。在一次印度之行后，北京大学的姚洋教授近日在《南方周末》上连载发表了《印度随想》，深感印度分权体制中的“泛政治化”、拉取选票和复杂的民主过程耗费了公共部门大量的时间和精力。
幸运的是，中国的地方政府对经济增长却有着罕见的兴趣。中国近30年的经济增长虽然起源于中央政府根本理念的转变（倡导改革开放），但更重要的是，中央政府成功地帮助地方政府完成了向增长型政府的转变。近10年研究文献的共识是，中国作为财政联邦主义国家的事实是经济增长的重要推力。我们知道，新中国成立以来，中国政府反对甚至取消市场、过度管制的立场非常坚定，并持续很长时间。那么，是什么让中国的政府尤其是地方政府得以转变的呢？而又是什么使得这一转变得可以置信呢？
中国的策略就是分权，把经济决策权下放给企业，下放给农民，也下放给地方。然而，分权并不必然带来增长。同样依赖分权治理的国家，其经济增长绩效可以极为迥异：有的是世界上最富裕的国家（如瑞士和美国），而有的则是较穷的国家（如阿根廷和巴西）；中国由此实现了经济快速增长，而类似墨西哥这样的国家则增长乏力。这意味着，需要对中国的分权诉以更为细致的分析。
中国的成功在很大程度上应归结为经济分权和政治集中的中国式分权架构：有效的财政激励让地方政府可以从更快的经济增长中分享到更多的果实，而基于政绩考核的政治激励又鞭策着地方政府官员不能裹足不前，与此同时对外开放所带来的外资使得地方政府再也不能囿于为本地区的现有利益服务。这些因素共同解释了为什么中国的地方政府特别关心经济增长，以及为何如此主动地向增长型而不是寻租型的政府转变。
具体来说，经济分权意味着中国式的财政分权向地方政府和企业提供了经济发展的巨大激励。如果说家庭联产承包责任制解决了中国农村和农民在20世纪80年代的激励问题的话，城市和非农业人口的激励则是与对地方政府的放权紧密结合在一起的。从20世纪70年代的放权让利到20世纪80年代的承包制，再到20世纪90年代的分税制改革，如何合理划分中央与地方的利益关系、调动地方政府的积极性，不仅始终是我国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。对计划经济体制有着深刻研究的经济学家科尔奈指出，政府对国有企业的“父爱主义”导致了经济主体的“预算软约束”，即便经营不善也会有政府来埋单。在中国式的分权体制下，地方政府不再向面临破产或经济绩效不佳的国有企业提供援助，大量弱小的企业被当作包袱甩掉；相反，民营经济成了地方经济和财税收入的支柱，受到政府的青睐。市场化进程因而在地方政府的响应下一发而不可收。
经济分权还不足以构成中国经济发展的全部激励。越来越多的人开始注意到中国特殊的政治激励所聚集起来的特殊能量。国际上流行的关于中国和俄罗斯的比较研究，强调了中国的经济分权与垂直的政治治理体制之间的纽带。经历了几十年学习“老大哥”的努力，中俄两国转型前的许多情况几乎如出一辙，然而令人困惑的是，转型之后的绩效却形成反差之势。撇开激进—渐进改革方案孰优孰劣的分歧不谈，分权体制的不同是一个不可忽视的重要因素。中国的经济分权是在政治垂直管理条件下进行的，而俄罗斯则是在政治自由化背景下实施的。在中国，中央政府有足够的权力来对地方进行奖惩，从而使地方追随中央政府对经济增长的强调。而在俄罗斯，分权的背景是蹩脚的民主，中央政府过早地失去了奖惩地方政府的力量，地方政府就很容易被当地利益集团“俘获”以争取地区选票的支持，同时也会设置壁垒追逐租金。【2】
已经有学者发现，中央政府的确是在按照经济增长绩效的指标来提拔官员。中央政府的这种激励方式就是将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，并且在绩效考核时采用相对于邻近省份和前任官员的绩效评估的方式，尽可能地消除评估误差，加大激励效果。在中国，中央政府的“指挥棒”之所以如此强有力，是因为地方官员只有一个“雇主”，一旦离开了这个政治市场，就很难再寻找到其他政治机会。
只有从中国式分权的这种独特安排入手，我们才能理解为什么中国的地方政府对经济增长有着史无前例的热情。
‖光鲜的开发区与破旧的校舍‖
经常在国内走动的人一定会为各地居民生活水平的巨大差异而感慨，也会为城市与乡村之间的隔阂而叹息。然而，你或许同样会注意到，即便是经济条件和发展水平大相径庭，但各地方的政府对经济增长的兴趣仍然是普遍性的。这点在基础设施建设上表现得尤为明显。即便是在内地的城镇，城市规划的动作之大往往让人咋舌。当然，落后地区紧巴巴的财政在以基础设施建设助推经济增长的同时，在教育、卫生、医疗、社会保障方面就显得顾头不顾脚。
在地方政府竞争的多种途径中，财政支出显然是其中重要的一环。由于不同类型的财政支出对推动地区经济增长（尤其是任期内的增长）的作用是不同的，追求“政绩最大化”的地方政府就有激励把更大的比重支出在能够直接推动增长并有助于吸引外商直接投资（FDI）的基本建设上，而相对地会忽视在公共服务上的支出。如是我们有理由相信，财政分权体制以及与之伴随的政府行为将对地方财政支出结构带来显著的影响甚至扭曲。
国际经验是，为了吸引要素尤其是资本的流入，地方政府会竞相削减其所征收的税率，同时地方间的“搭便车”动机和非合作行为也使得公共物品的供给低于最优水平，这两方面都会导致公共支出总体规模的不足。在中国的财政体制下，公共投入的责任更多地落在地方政府身上，不足的现象应该更加明显。然而，至少在基础设施上，中国演绎出了一个罕见的有效机制，大大领先于同水平发展中国家。宽广的马路、超前的市容规划常常令人吃惊。最近中国和印度之间引人注目的比较视角展示了中国在基础设施建设上的绝对优势。不久前《经济学家》的一篇文章也指出，与印度类似，拉丁美洲也存在着基础设施建设的困境，并且与中国形成反差的是，正是这些国家的政府成了基础设施建设的绊脚石。
与此同时，中国政府对人力资本的投资（尤其是教育投入）和公共服务的投入却存在着令人尴尬的不足。这些方面投入的落后同样可以在国际比较中得到清晰的展示。诺贝尔奖得主赫克曼不久前发表的研究指出，1995年中国（包括各级地方政府）的教育投资大约占国民生产总值的2.5%，同时国民生产总值中大约30%用于实物投资；在美国，相应的数字分别是5.4%和17%，并且此后10年来这种投入结构的失衡有增无减。在转型和财政分权的文献中，俄罗斯通常被当作是中国的一个反面参照系；然而，从财政支出的角度，是俄罗斯而不是中国更接近于合理的水平。《公共经济学杂志》【3】提供的俄罗斯35个大城市（29个地区的首府和其他6个区域性中心）的数据显示，1992—1997年教育在财政总支出的比重从19.4%稳步上升到22.9%，在教育、卫生和文化体育三项上的支出一直维持在40%的水平。相比之下，中国地方政府同期支出在教育和科教文卫上的比重分别仅为15%左右和25%不到。由于在中国这些支出主要是由地方政府负责的，因而这两个比重在国家（中央+地方）财政中所占的比重更低。2004年，国家财政中用于教育和科教文卫的比重分别为11.8%和18.1%。
除跨国比较之外，中国地方财政支出结构的扭曲还有持续加剧的趋势。数据分析显示，1994年“分税制”改革前后是进一步恶化的开始。这可能暗示，“分税制”改革之后，地方政府竞争的重心从符合经典分权理论的减免税、藏富于企的竞争转向了更加直接地推动经济增长的竞争，地区政府重物质资本投资、轻人力资本投资和公共服务的偏向被进一步强化。其间出台了一系列旨在扭转这种态势的政策，但收效甚微。下面我们以教育为例加以说明。
根据1986年施行的《义务教育法》，义务教育经费主要由地方（基本是县级）财政承担，中央财政置身事外。由于支出责任安排的不合理，加之财力拮据，逃避压力、乱收费、挪用教育经费等成为地方政府简单的集体选择。针对这一情况，在20世纪80年代末，参照国际通用的公共教育支出占国内生产总值的比例，国家确立财政预算内教育拨款的目标，在20世纪90年代中期或到2000年应达到发展中国家占国内生产总值4%的平均水平，此指标正式列入1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》，之后又在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中作了相应规定。1996年国家又将“科教兴国”立为基本国策，并要求加大教育投入。然而，仅从4%这个目标来看，无论是用预算内教育经费抑或是全部财政教育经费计算，这个目标至今没有一年完成过。1992年以来，预算内教育经费占国内生产总值比重从来没有超过3%，全部财政性教育经费占国内生产总值比重也一直在3.5%以下。
最近有一种意见认为，一些初始条件差的地区可能会选择放弃对资本等生产要素的竞争，而将更大比重用在取悦于当地居民的非生产性公共服务支出或是政府自身的消费上面。在中国，广阔的中西部地区不仅在后天的经济发展水平上远远落后于东部省份，其先天的地理位置、人才资源等先天禀赋更难望东部之项背。沿海地区得天独厚的优势对外资和人才引进具有强力磁场。对于远离海岸线的内陆地区来说，放弃或许是一种减负。从经济理性的角度，明知不可为而为之远不是明智之举。但是，中国的政治治理结构可能再次发挥作用。因为中央政府在绩效考核时采用的是相对绩效评估的方式，所以在内陆地区内部存在着激烈的竞争，财政资源的匮乏使其可能发展出更为极端的以经济增长为中心的财政支出结构。注意到这一点，落后地区一边是遍地光鲜的开发区、宽阔的道路，另一边是破旧的校舍、贫困的教师，那么所有这些现象都是可以理解的了。
中国的地方政府就是这样的“二元”政府：它在推动经济增长上不遗余力，而在公共物品供给上却动力不足。地方政府将其在文教科卫项目上的支出一再压缩，国家规定的最低支出标准沦为一纸空文。地方政府未尽其责的结果是公共物品供给的不足和过度市场化带来的不公平。2005年国务院发展研究中心的一份报告认为，中国的医疗卫生改革基本不成功。同样的质疑也在教育、社会保障等领域不绝于耳。
经济学的逻辑一贯强调：市场的归市场，政府的归政府。中国地方政府的企业家精神为经济增长提供了重要动力，但企业化了的政府还有兴趣关心“非营利”的公共事业吗？
重要的是，我们需要密切关注中国式分权的成本和收益的动态变化，并作出相应的政策调整。现有的主流意见认为应该增加其他的政绩考核标准，以限制地方政府的“国内生产总值原教旨主义”。提倡绿色国内生产总值指标是其中较有代表性的动议。然而在我看来，这仍然是治标之策。
‖路在何方？‖
首先，应改革中国财政支出体制安排本身。教育投入困境清晰地表明，中国公共人力资本投资和公共服务投入主要由地方政府负责，这使得财政在投入上失去了保障，这也自然成为地方政府投入不足的借口，而中央政府政策规定也因为支出责任分配的不合理而变得难以实施。因而，变革的首要一点就是重新划分各级政府的支出责任，把提供基础教育、基本医疗和社会保障体系作为中央政府的责任。2002年我国开始启动了所得税收入分享改革，将地方所得税的50%上收中央，并将中央全部所得用于不发达地区公共服务的转移支付，2003年继续将这一比例提高到60%。我们的一项研究发现，这一政策使得地方基本建设投资比重在2002年下降了0.88%，科教文卫支出比重上升了1.43%，2003年新增的10%政策调整对基本建设投资和科教文卫投入比重的边际影响分别为1.84%和0.83%。这表明，改变以基础设施投入为主体的西部大开发政策，能够有效地改善公共服务的供给。
其次，确立支出责任之后，要相应地重新调整税收收入的分配办法。现行税制虽然强化了中央对税收的控制，但没有改变原有的支出责任分配，这样产生了一个巨大的垂直向的财政缺口，这必须由转移支付来填补，而如何处理富裕省份的抵制将是中央政府必须面对的难题。此外，虽然政府的财政收入增长迅速，但是整个税收规模依然较低，只占国内生产总值的20%左右。对于一个幅员辽阔、差异性强，以及还需为国有企业改革、银行改革和养老金改革提供大量资金的政府来说，这个数字还是太低了。
再次，应实施全国视角的地区平衡政策。中国地域广阔，各地区条件迥异，发展模式不能单一地追求工业化和产业结构的提升。地区之间的合理分工是优化中国发展绩效的必要途径。按照地区区位和资源分布，在中国形成东部以工业、服务业为主、中部以重工业和种植业为主的格局，而西部以资源开发和牧业为主的经济格局是大势所趋。我们知道，正是区域间的合理分工使得美国、加拿大、法国等国在工业发达的同时，也是农业强国。中国要实现这种分布，重要一点就是要放宽人口流动政策。用长期眼光看，东部地区的人口密集程度还应该进一步增加，而西部一些不太适合经济活动尤其是工业活动的地区，人口应该转移出去。与这种全国性的区域政策相连，就不能对西部在经济发展指标上要求过高。
最后，从某种程度上说，中央政府应该努力减少地方政府之间的不良竞争。政府间的竞争并不是越激烈越好，因而规范竞争秩序显得尤为重要。这中间，改善政绩考核的机制是必然的一步。主流的意见认为不能以国内生产总值论英雄，应该加入其他方面的考核指标。可是，指标多了考核就变得没有效力。其实，更为直接的考核应该是“自下而上”的考核，因为没有人比辖区里的居民对当地官员的表现更关心且更有发言权的了。
本质上，如何保持地方政府的适度积极性，同时实现由生产型（功能型）财政向公共型财政的转型是我们近期必须面对的重大挑战之一。