第二节波罗的海国家的俄罗斯族地位问题
二战期间，苏联兼并了波罗的海三国。之后，苏联将大量俄罗斯人移民到这些地区，并将部分当地人移民俄罗斯内地，使这些地区普遍存在众多俄罗斯人，而且占总人口比例很高。1991年，波罗的海三国爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛分别成立独立国家，而这里的俄罗斯人就成为少数民族。根据1997年欧盟委员会出台的《2000议程》，波罗的海三国俄罗斯族的人口比例分别为：拉脱维亚—30%；爱沙尼亚—28%；立陶宛—8%。(38)
三国独立后，为了急于摆脱俄罗斯控制，确立了“回归欧洲”战略，奉行亲欧反俄政策，与俄罗斯关系冷淡甚至僵化。
三国讲俄语居民地位问题，即俄罗斯族的地位问题——主要是俄罗斯族在获取公民地位、使用俄罗斯语言、就业、获得公职等方面受到歧视的问题，成为俄罗斯与波罗的海国家关系中最尖锐的问题，同时也成为波罗的海国家在少数民族保护中的疑难问题，这个问题在爱沙尼亚和拉脱维亚尤其突出。立陶宛由于俄罗斯人口相对较少，比例较低，问题相对好解决一些。在独立后不久，立陶宛就实施了“零方案”——所有居民不分种族都可以成为本国公民的“国籍法”，使所有常住居民获得了国籍。而爱沙尼亚和拉脱维亚则在一段较长的时间内一直未妥善解决这个问题，该问题成为当时欧洲国际组织关注的一个重大问题，也成为了欧盟接纳这些国家时十分关注的一个问题。
爱沙尼亚和拉脱维亚的俄罗斯族问题，即俄罗斯族在两国的国籍问题以及与之紧密相关的两国语言法对俄罗斯族的歧视问题，该问题作为入盟进程中无法绕过的头等大事，欧盟做了大量工作，委员会报告也是年年对此进行关注和督促，使问题逐渐有所转化，最终基本得到了较好的解决。下面分别谈谈爱沙尼亚的俄罗斯国籍问题和拉脱维亚的语言法问题。
一、爱沙尼亚俄罗斯族国籍问题
1992年2月26日，独立后的爱沙尼亚马尔特·拉尔（Mart Laar）政府在“打扫屋子”的口号下，出台了一个对俄罗斯族极为不利的法律：“爱沙尼亚公民法”。该法律基本是按照1938年的“国籍法”精神确立的。新的“公民法”规定，在1940年6月16日（苏联正是在这一天占领了爱沙尼亚）之前，不是爱沙尼亚公民的（包括其后代），不能成为爱沙尼亚公民，任何人没有选择权。该法律一出台，事实上宣布了占爱沙尼亚1/4多的人口的俄罗斯人“无国籍”地位。非公民在政治权利、经济权利、受教育权利以及社会生活权利等很多方面与主体民族相比处于不平等地位。
此法出台后，在俄罗斯乃至整个欧洲引起一片哗然。欧盟、欧安组织、欧洲委员会等从事人权问题的国际组织及西方国家尤其是俄罗斯政府该法极为不满，并对爱沙尼亚施加压力和影响，但结果并不理想。
1995年1月，爱沙尼亚政府态度稍稍有所软化，不久议会出台新的“公民法”，对获取公民资格降低了要求，该法将公民资格转的要求变为：在爱沙尼亚居住5年以上，并且能通过爱沙尼亚语言考试。对于爱沙尼亚出生俄罗斯族的儿童获得爱沙尼亚公民地位问题，该法律更是从多方面给予限制，使很多儿童由于父母亲未获得公民而无法获得爱沙尼亚公民地位。(39)
但是，该法律要求还是太高，而且在执行中爱沙尼亚政府还是本着从严的原则，使该问题成为中东欧少数民族保护方面的一个突出问题。1997年的《2000议程》，以及欧盟在其后的每个委员会年度报告中，都对这个问题进行了关注。例如《2000议程》中，欧盟委员会就对这个问题表现出高度的关切，要求爱沙尼亚“采取措施加速非公民俄罗斯人的归化进程”、“加强措施促进非爱沙尼亚语言的少数民族的融入”、“应该采取措施，促使出生在爱沙尼亚的无国籍的儿童更容易归化。”(40)
对此，政府答应对此做出一定修改。1997年12月9日，政府出台了一个公民法修正案草案，简化了1992年2月26日出生之后的儿童（其父母为无国籍的）的归化，但是议会一直未通过，在其他方面也进展不大。
爱沙尼亚迟迟未兑现承诺，1998年，欧盟委员会对爱沙尼亚年度报告指出，爱沙尼亚在近一年中采取的一些简化少数民族的爱沙尼亚语言考试的做法是值得肯定的，但是，“最遗憾的是议会推迟了对修正案的批准”、“议会未通过公民法修正案促使无国籍儿童的归化，是令人遗憾的”。(41)
爱沙尼亚显然受到委员会报告的一些压力，委员会报告不久之后，1998年12月8日，议会通过了关于无国籍儿童的公民法修正案。委员会1999年报告对此进行了表扬。但同时又指出，“到目前为止，只有34个儿童申请。但（当局）尚未做出决定”，”当局推迟放宽爱沙尼亚语言要求仍然是获得公民地位的主要障碍”。(42)
此后，欧盟在2000—2003年的年度报告中，都对新的修正案的执行情况和对爱沙尼亚执行欧盟放松语言要求的情况进行了跟踪报道和监测，甚至对爱沙尼亚每年的归化人数都在每个报告中列出，对爱沙尼亚既是个鼓励，也是个压力，使爱沙尼亚在这方面不断取得进步，越来越多的少数民族，尤其是俄罗斯人获得了公民地位。例如在2002年的年度报告中，欧盟就注意到并表扬了爱沙尼亚在该方面的一个进展：2002年1月，中学毕业生如果在学校通过了学校的相关考试，就可以不参加归化程序中要求的相关测试。(43)
由此可见，在这个案例中，欧盟东扩进程尤其是欧盟委员会报告发挥了较大的作用。
二、拉脱维亚俄罗斯族地位问题
在促使爱沙尼亚和拉脱维亚对语言法的修正方面，欧盟通过间接和直接影响，对两国语言法的改进都起了重要作用。由于两国语言法及其改进的情况有较大的相似，因此下面以拉脱维亚为例，分析在入盟进程中拉脱维亚语言法的变化及欧盟在其中的作用。
1988年，拉脱维亚恢复拉脱维亚语言的国语地位，1989年，拉脱维亚出台“语言法”，该语言法要求在所有的国家机关、组织和国有企业中只能使用拉脱维亚语言，对私营部门使用少数民族语言也提出了一定的要求。1992年该法经过修改，但仍然禁止和限制非国语在公共机构和公共信息中的使用，包括大众媒体和公众性会议，在申请公民权等方面，需要进行拉脱维亚语言测试等。(44)
由于拉脱维亚缺乏拉脱维亚语言培训等原因，使很多少数民族成员，尤其是俄罗斯人在获取公民地位、就业等方面都受到很大的影响。欧洲一些国际组织对该法进行了谴责，并要求拉脱维亚进行修改，但是在一段时期内并没有起到多大作用。1997年上台的克拉兹（Krasts）政府对此抱强硬态度。(45)虽然在压力下，1997年出台了一个语言法修改草案，但是该草案并没有对原语言法进行多大改变，远远没有满足欧盟的期待。
1997年下半年，欧盟驻拉脱维亚大使对该草案提出了批评和建议，在此期间出台的《2000议程》专门提到了这个问题，并希望拉脱维亚政府给予重视。1997年年底，政府将该草案送交到欧洲各组织进行审核并提出建议。欧洲各个机构对此做出了积极回应。欧安组织少数民族事务高级委员多次出访拉脱维亚，进行考察与指导，欧洲委员会也派出了一个专家组。在相关人员的指导下，1998年初，拉脱维亚又出台了第二个修正草案，放松了在公共部门必须使用拉脱维亚语言的一些规定。欧盟轮值主席国英国代表欧盟，对欧安组织和欧洲委员会的行动进行了肯定，并指出：“我们注意到语言法草案的进展，但是需要注意，应该有进一步的改进以符合国际制度的标准”。(46)
然而，1998年6月，拉脱维亚议会教科文委员会（Parliamentary Education，Science and Culture Committee）否决了第二修正案草案以及对于1992年语言法任何修改的意见，其理由是国内反对势力强大。
对此，欧安组织少数民族事务高级委员继续给拉脱维亚有关部门写信施压并提出建议。欧盟也采取了行动，1998年11月，欧盟委员会报告指出：语言法草案仍然没有最后通过，不过已经提出了一些修改建议，最后的法律是否将和国家标准与欧安组织建议一致，仍要拭目以待。(47)1999年初，欧盟——拉脱维亚联席议会委员会（EU-Latvia Joint Parliamentary Committee）呼吁，“拉脱维亚议会要确保语言法草案与国际公约一致；并需要在私营部门语言限制方面采取积极措施”。(48)
1999年初，拉脱维亚议会通过了再次修改后的草案，草案尽管有所进步，但是仍然保留了对企业和私营部门使用少数民族语言的限制。欧安组织少数民族事务高级委员为此又多次访问拉脱维亚，通过开记者招待会、与拉脱维亚外交官交流、给相关部门写信等方式施加影响。欧洲委员会也继续派出专家组做工作。欧盟也在各个场合表示了对该问题的关注，在1999年2月底欧盟在奥地利沙兹堡举行的经济会议上，欧盟成员国外交官纷纷谴责拉脱维亚首相克里斯多本（Vilis Kri？topans）。(49)4月底，欧盟委员会主席雅克·桑岱尔（Jacques Santer）还为了欧盟扩大与拉脱维亚语言法问题专门约见了拉脱维亚首相，敦促拉脱维亚积极促进该问题的进展。(50)在此期间，欧盟还多次强调，拉脱维亚的做法将影响其入盟进程，(51)欧盟最终亮出了与“入盟”挂钩的王牌。
欧盟和欧安会的努力尽管使拉脱维亚注意到该问题的严重性，并表示要大力关注这个问题。但是，1999年7月，议会还是在三读程序中再次通过上述有争议的语言法草案。欧安组织、欧洲委员会和欧盟都采取了进一步的行动。欧盟驻拉脱维亚大使会见了拉脱维亚总统，并警告该法“将对欧盟开启拉脱维亚的入盟谈判带来麻烦。”。(52)时任欧盟轮值主席——芬兰的外交部长塔里娅·哈洛宁（Tarja Halonen）也对拉脱维亚领导人指出，拉脱维亚的做法将减少其入盟机会。(53)
在受到重大压力下，拉脱维亚总统未颁布为欧盟所反感的语言法，而是要求议会重新讨论语言法草案问题。经过反复讨论和修改，拉脱维亚议会终于在1999年12月9日通过了一个新版本语言法。新版本的语言法删除了关于限制在私营部门使用少数民族语言的条款，基本满足了欧盟和欧安组织的要求。值得注意的是，这一天，正好是欧盟预定召开的赫尔辛基会议的前一天，这次会议一个重要事项是确定开启对中东欧一些国家的入盟谈判。(54)显然，拉脱维亚不希望语言法问题导致欧盟在赫尔辛基会议上做出不利于其入盟的决策。
此后，欧盟还继续关注其进展，委员会报告也每年花较长的篇幅对该问题进行报道。2000年8月，拉脱维亚出台语言法执行制度，9月，语言法和执行制度同时生效。此后，拉脱维亚政府逐渐放宽了语言限制，不过在对少数民族语言使用方面还受到一定的限制。
从这个案例中，我们可以看到在拉脱维亚语言法案例中，欧盟的作用是十分明显的。欧盟在促使拉脱维亚改变其语言法的过程中，欧盟软硬并施，尤其是较多的使用了与“入盟”挂钩的“硬”的一手，改变了拉脱维亚的做法，使其少数民族保护政策逐渐向前迈进。(55)同时，也可以看到，这个案例是欧盟、欧安组织、欧洲理事会共同协作的结果。三个组织是欧洲地区最为重要的三个国际组织，三个组织都发挥了作用，对某国的联合压力，实际上就使某个国家在欧洲处于孤立的地位，对具体国家的制度变化将产生更大的压力。如果三个机构能够进一步加强协调，有效分工，其制度驱动能力几乎可以达到无往不胜的地步。因此，从欧盟的角度看，积极利用和依靠欧安组织、欧洲委员会，将极大地加强其对侯选国的影响力。
不过，需要指出的是，过多的使用强硬的手段促使中东欧接受一些它不愿意接受的政策和制度，也存在着一定的隐患。从上述案例可以看出，拉脱维亚接受“制度转移”是出于无奈，是“口服心不服”，一方面导致后来拉脱维亚不积极进行制度内化和制度执行，甚至局部出现“制度逆转”、“制度空壳”的现象；另一方面，欧盟强制性促使中东欧政府在短时期内改变政策和制度，走的是“上层路线”，即只需要做政府工作，而在此过程中忽略了做下层，即人民群众，尤其是主体民族群众的工作。走“上层路线”的结果，扩大了欧盟本已超额的“民主赤字“，很多少数民族保护政策都缺乏民主，得不到大多数群众，尤其是主体民族群众的理解和支持。
第三节罗马尼亚、斯洛伐克和匈牙利双边关系中的少数民族保护问题
上文谈到，由于历史的原因，匈牙利周边国家捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、奥地利等国都有不少匈牙利少数民族，而罗马尼亚和斯洛伐克的匈牙利族人口最多。根据上文的数据， 1992年罗马尼亚的匈牙利族人口为1620199，占总人口的7.1%；1993年斯洛伐克人匈牙利族人口为568714，占总人口的10.6%。
冷战期间，罗马尼亚对匈牙利族推行臭名昭著的同化、排挤、打压等政策，到齐奥塞斯库时期（1965-1989）更是达到了顶峰。这些政策例如（1）40-50年代的强制移民政策：将大量的罗马尼亚人移居到长期属于匈牙利族居住的特兰西瓦尼亚地区，而将一些匈牙利人，尤其是匈牙利知识份子和其他社会精英安置在罗马尼亚其他地区。（2）70年代开始的管制政策。70年代开始，在过去取消匈牙利人自治权利和自治机构的基础上，罗马尼亚开始对匈牙利族社区和其他一些组织、机构实行管制，派军队或者军人进行严密监控。（3）1974年，罗马尼亚政府出台225/1974号法令，严格限制罗马尼亚匈牙利族和外国人接触，从而大大切断了罗马尼亚的匈牙利族与匈牙利政府的接触和交流。（4）80年代，罗马尼亚政府解散和取消了大量匈牙利族学校，建立罗马尼亚官办学校，以罗马尼亚族教师代替匈牙利族教师；80年代，官方还严厉控制匈牙利民族刊物的出版。罗马尼亚对匈牙利族的同化和打压政策，使匈牙利族的生存状况每况愈下，不仅政治、文化权利难以保障，工作权利和经济地位也大大受到影响，匈牙利族逐渐沦落为罗马尼亚社会的底层公民。(56)
和罗马尼亚一样，斯洛伐克人数众多的匈牙利族也源自第一次世界大战。二战结束后，捷克斯洛伐克和匈牙利曾经在盟国的支持下签署双边条约，进行人口交换，但捷克斯洛伐克仍留下不少匈牙利人，主要居住在斯洛伐克南部地区。捷克斯洛伐克的匈牙利族经历也和罗马尼亚匈牙利族极其相似的命运，只是状况稍稍好些。40年代后期，和罗马尼亚一样，捷克斯洛伐克也将该地区的匈牙利人强制迁移到其他地区，以利于“同化”。70年代后期，捷克斯洛伐克关闭了匈牙利族的绝大部分学校；匈牙利语言的刊物、电台和广播都受到严厉控制；与匈牙利的联系基本被切断，1993年，捷克斯洛伐克解体后，斯洛伐克继承了绝大部分原捷克斯洛伐克的匈牙利族。
冷战结束后，罗马尼亚和斯洛伐克的匈牙利族的命运迎来了历史转折。在欧盟、欧安组织等的关注和监督下，新成立的罗马尼亚和斯洛伐克政府比冷战时期都更加关注少数民族了，宪法和一些其他法律中给予了匈牙利族及其他少数民族在语言、文化等方面的权利，匈牙利族的刊物、学校逐渐建立起来了。然而，事情的发展并不象匈牙利族想象的那么乐观，两国政府并未对少数民族投入太多的关注和资助，匈牙利族在升学、就业及政治领域仍然受到不少歧视。
为了保护好中东欧国家的匈牙利族同胞，从上世纪90年代之初，匈牙利政府采取了多项措施。这些措施有的是直接受到欧盟的影响或压力，有的受到欧盟的支持。但是，2001年的“国外匈牙利族地位法”则走的太远，则受到欧盟一定的牵制。下面分别以“欧盟与罗—匈、斯—匈双边条约的签署”与“欧盟与匈牙利‘国外匈牙利族地位法’”为例，探讨欧盟对匈牙利疑难少数民族问题的态度和作用。
一、欧盟与罗—匈、斯—匈双边条约的签署
冷战结束后，匈牙利一直关注着罗马尼亚和斯洛伐克国内匈牙利族同胞的境况。由于匈牙利国内少数民族很少，因此在少数民族保护方面走在中东欧国家的前面。但匈牙利邻国存在的相当于匈牙利人口1/2的同胞，却成为匈牙利心头之痛。这个问题的解决，不仅关系到匈牙利与这些国家的双边关系，还关系到整个中东欧的安全与和平——1992年提欧盟出台的《稳定公约》，其中一个重要内容就是要求中东欧国家签定双边条约保护相互的少数民族，另外，这个问题最终也将关系到匈牙利的入盟进程。因此，冷战结束后，匈牙利十分积极地一推动邻国解决它们的少数民族保护问题。在90年代初中期的几年里，匈牙利主要采取了以下几方面的措施：
（1）成立“国外匈牙利少数民族同胞办公室”。1992年，在政府90/1992号决议的精神下，匈牙利成立了“国外匈牙利少数民族同胞办公室”，在匈牙利外交部的指导下展开工作，主要任务是关心和支持国外匈牙利同胞，并推动外国积极保护其匈牙利少数民族。
（2）出台专门“少数民族权利法案”的1993年，匈牙利出台“少数民族权利法案”（具体内容前文已述），给予了国内少数民族包括自治在内的诸多权利。匈牙利之所以出台这个法律，大方地给予少数民族以高度的保护，主要原因有四个方面：其一是执行匈牙利的国际义务；其二是促进匈牙利少数民族的文化自治；其三是促进邻国保护其匈牙利族；其四是促进罗姆族的保护，这是欧盟、欧安组织十分强调的问题。(57)
（3）通过签定双边条约推动国外匈牙利族的保护。为了推动外国，尤其是罗马尼亚、斯洛伐克等国对匈牙利族同胞的保护，90年代，匈牙利与10多个国家签署了双边关系条约。在这些条约中，匈牙利都要求加入相互保护对方的少数民族同胞的内容，即必须包含“少数民族保护条款”。在与罗马尼亚和斯洛伐克的双边条约中，“少数民族条款”就成为重中之重，然而，正是这个问题，使签署两个双边条约都遇到了麻烦。后来是欧盟的努力，才促成了两个双边条约的签定，下面对此做专门分析。
1992年3月，法国首相爱德华·巴拉迪（édouard Balladur）提出一个建议，希望欧盟能够通过一个稳定公约，确保中东欧国家的睦邻友好和地区安全，即“巴拉迪计划”。该计划实际上也是考虑到中东欧国家相互之间存在着民族纷争，少数民族问题十分复杂的情况，希望中东欧加入《稳定公约》，促使中东欧国家相互之间通过睦邻友好条约来缓和民族问题和少数民族问题，解决欧盟未来扩大的隐患，促进欧洲和平。
1993年10月，欧盟要求有意愿入盟的中东欧国家签定双边条约解决边界问题和少数民族保护问题，促进睦邻友好关系。(58)欧共体理事会于该年12月采纳了该建议，并决定未来召开一个会议签署《稳定公约》（《稳定公约》在1996年发展成为《稳定与增长公约》），在这之前，欲加入欧盟的中东欧国家必须签定双边条约解决边界问题和少数民族问题，以改善睦邻关系和促进地区稳定与安全，这作为欧盟考虑接纳某国入盟的一个条件。签定双边条约保护少数民族问题，在罗马尼亚和匈牙利之间、匈牙利和斯洛伐克之间都遇到了不少麻烦，但是在欧盟要求它们必须在1995年3月20-21日预定签定《稳定公约》的巴黎会议之前，解决双边条约问题。因此，在巴黎会议召开之时，绝大多数国家之间都签署了双边条约，并在条约中明确了双边关于少数民族保护的条款。唯一存在问题的是罗马尼亚与匈牙利之间的双边条约。罗马尼亚与匈牙利之间相互存在着大量的少数民族，尤其是在罗马尼亚的特兰西瓦尼亚地区，存在着大量的匈牙利族。(59)1994年，匈牙利洪恩（Gyula Horn）政府要求按照“法德和解”的方式处理匈牙利和罗马尼亚的关系，对于罗马尼亚的匈牙利族，匈牙利希望罗马尼亚能给予其集体权利，即类似于“自治”的权利，遭到了罗马尼亚的拒绝。双方的双边条约在1995年年初仍然毫无进展。
为此，欧盟和北约均给双方施压，要求它们在《稳定公约》签约之前能签署双边条约。但是，双边关系没有明显进展。1995年3月20-21日，由欧安会议牵头，包括欧盟、欧洲成员国在内巴黎会议如期举行。53个国家共同签署了《稳定公约》，在《稳定公约》框架下，包含了92个双边“友好合作条约”。欧盟借此机会给罗马尼亚和匈牙利政府再次施压，要求两国早日完成双边条约。双方在欧盟、欧盟成员国和欧安组织的压力下，答应“尽早开谈”。1996年9月16日，在欧盟、欧安组织等多方监督下，匈牙利和罗马尼亚顺利签署“友好合作条约”。匈牙利放弃“自治”要求，罗马尼亚则同意在条约中提到1201号建议。(60)在这个案例中，欧盟对中东欧国家双边条约的签署——其中基本都包含少数民族问题，尤其是对匈牙利和罗马尼亚双边条约的签署，起了十分重要的作用。
二、欧盟与匈牙利“周边国家匈牙利人法案”
2001年6月19日，匈牙利通过了“周边国家匈牙利人法案”（Act on Hungarians Living in Neighboring Countries，Law LXII/2001），即“国外匈牙利人地位法案”或简称“地位法”。该法在经过一定的改进后于20021月1日正式生效实施。该法共4部分29条。第一部分为总章，主要是明确该法的适用情况。第二部分是本法的主要部分，明确了匈牙利政府对该法确定的人群的提供的具体支持政策，包括：匈牙利政府和社会的各种教育、文化、科技资源对国外匈牙利人开放；匈牙利政府支持国外匈牙利人建立各种民族组织和组织各种民族性活动；匈牙利为国外匈牙利人提供国家奖励、奖学金等；匈牙利政府为国外匈牙利人提供社会安全服务和健康服务；匈牙利政府为国外匈牙利人到匈牙利旅游提供一些资助；匈牙利政府为赴匈牙利留学的国外匈牙利人提供支持和资助；匈牙利为国外匈牙利族文化的发展提供支持；匈牙利支持和帮助国外匈牙利到匈牙利就业等。第三部分规定了国外匈牙利人向匈牙利政府提出资助和支持申请的程序和注意事项。第四章为最后条款。规定该条约生效时间、匈牙利政府内部分工情况等事项。
该法主要涉及到的国家是克罗地亚、南斯拉夫、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、乌克兰。但该法的实施其实上并未和这些国家产生直接的纠纷，因为该法规定只有当国外匈牙利人进入匈牙利国家领土之后才适用。为了避免引起周边国家的误解和反感，匈牙利“国外匈牙利少数民族同胞办公室”领导人金高（Kinga Gál）指出，“该法为国外匈牙利人提供支持，但未改变他们在国外的法律地位，对于匈牙利来说，这可能是最好的选择”。此外他还专门提到，该法“不能也不应该被理解为是对周边国家对待匈牙利少数民族的批评。”(61)
但是，该法实际上为匈牙利作为母国建立起了与国外匈牙利同胞的法律关系，同时事实上使国外的匈牙利族成为匈牙利国家的“跨国公民”，它无疑会引起周边国家、民族的不满，其中，罗马尼亚和斯洛伐克的反对之声是最大的。欧盟、欧安组织也对此感到焦虑和迷茫。
（1）罗马尼亚和斯洛伐克的反应
罗马尼亚对该法存在着巨大的不满，不满主要来自经济方面，主要表现在以下两方面：第一，匈牙利政府给罗马尼亚的匈牙利族提供就业机会，将减少罗马尼亚国内的劳动力供应；第二，该法并没有给“匈牙利族”制定标准，可能造成认为地改变罗马尼亚的人口结构，而且，该法出台后，的确出现了越来越多罗马尼亚人声称是自己是“匈牙利族”。“地位法”出台后，罗马尼亚总理阿德里安·讷斯塔塞（Adrian Nastase）指出，该法的出台，将“大大恶化双边的跨境关系”，(62)并批评匈牙利的做法与世界的格格不入，与欧盟的价值观严重不合，是“企图对《特里亚农条约》进行补偿”。(63)而总统伊利埃斯库（Ion Iliescu）则表示，如果匈牙利不对“地位法”立即进行改进的话，罗马尼亚将废除1996年签定的双边条约。罗马尼亚要求欧洲委员会按照欧盟的相关标准进行裁决。在欧洲委员会的威尼斯委员会(64)的调解下，2001年12月22日，两国领导在签署备忘录，就该法律的一些争议问题做了澄清，比如匈牙利给予罗马尼亚匈牙利族的待遇必须要在匈牙利的领土之上、匈牙利政府发放的相关证书上不应明确持证人的民族身份等。尽管未直接对该法律进行修改，但匈牙利承诺将另外出台法令进行部分修改。此后，为了推动匈牙利出台法令进行改革，罗马尼亚还不断催促匈牙利政府、欧洲委员会和欧盟对该问题进行关注，使之符合欧盟少数民族保护的基本原则。
斯洛伐克也同样表示了对该法律的巨大不满，不过，斯洛伐克的担心和不满主要来自政治层面，该条约的出台，使斯洛伐克人感到他们国家的匈牙利族变得和“第五纵队”极其相似。条约出台后，斯洛伐克首相米库拉什·祖林达（Mikulas Dzurinda）批评道，“它是一个反欧洲的法律，将对斯洛伐克带来直接伤害”。(65)2002年1月，“地位法”生效后不久，米库拉什·祖林达再次发言表示，希望该法律有争议的部分不适用于斯洛伐克匈牙利族，除非匈牙利做出修改。(66)尽管经过多次交流意见，但匈牙利并没有做到令斯洛伐克满意的改进。
（2）欧盟的反应
欧盟对该法律总的态度是：焦虑、含糊、迷茫。2001年6月，法律出台后不久，欧盟扩大委员费尔霍伊根（Guenter Verheugen）指出，尽管需要对该法继续进行深入研究，匈牙利也需要与相关国家的进行进一步洽谈，但总的来看该法与欧盟的“联系国协定”中的相关精神并不矛盾。(67)但此后不久，由于斯洛伐克、罗马尼亚等国对匈牙利的“地位法”声讨激烈，连欧洲委员会也认为匈牙利的“地位法”欠妥，因此欧盟也对匈牙利进行了一些批评，例如2001年委员会对匈牙利的报告中，就对匈牙利的做法提出了批评，并要求匈牙利修改改法中的歧视性条款。（参见2001年欧盟委员会对匈牙利报告）。但是，在此期间，威尼斯委员会经过调查研究后，认为匈牙利政府出台在文化、教育方面支持国外匈牙利同胞是合法的，欧盟又认为该法与匈牙利对欧盟的承诺并不违背。(68)
由于拿不出具体的方案，欧盟要求该问题通过匈牙利与相关国家通过双边关系去解决。实际上，欧盟并未发挥实质性作用，2004年，匈牙利和斯洛伐克入盟的时候，罗马尼亚和斯洛伐克仍然对“地位法”不满，然而，欧盟不希望中东欧的双边关系影响欧洲一体化进程，或者，不希望罗马尼亚和斯洛伐克等中东欧国家开通单独“绑架”欧洲一体化的先例，因此，匈牙利也并未因为这个问题而影响到如期加入欧盟。(69)
由此可见，欧洲政治还是对中东欧时期的少数民族保护产生了一定的影响，对于过激的少数民族欧盟虽然焦虑和迷茫，但是，总的来看，是对匈牙利提出了一些意见而未对斯洛伐克和罗马尼亚的做法提出批评，因此可以说，欧盟实际上是支持了斯洛伐克和罗马尼亚。不过，从这个事例中也可以看到，欧盟在少数民族保护方面，标准还不是很完整，新的问题使欧盟感到措手不及，暴露出了欧盟在少数民族保护方面的一些空白点和乏力感。
注释：
（1）加入欧盟对中东欧国家的意义，我国学术界有很多探讨，参见：朱晓中：《彻底摆脱雅尔塔体系强加的文化概念中东欧国家欲圆欧洲梦》，载《人民日报》2002年11月14日，第11版；钟志明：《欧盟扩张与中东欧发展》，载“2002年欧盟发展之回顾与前瞻”学术研讨会论文集，台湾南华大学欧洲研究所，2003年1月；朱晓中：《“回归欧洲”：历史与现实》，载《东欧中亚研究》2001年第1期；宋耀：“欧盟东扩对中东欧国家贸易发展的影响”，《俄罗斯中亚东欧市场》，2006年第12期；高歌：东欧政治转轨与欧盟东扩，国际政治研究，2001年第3期。
（2）这点具体可以参见：Judith G. Kelly， Ethnic Politics in Europe the Power of Norms and Incentives，p Ethnic Politics in Europe the Powerof Norms and Incentives，pp 29-53.
（3）Kalman Mizsei ： Development Opprtunity for the Roma in Central and Southeast Europe-Impediments and Challenges， Comparative Economic Studies （2006）48， 1-5.
（4）See OJ 1995 No. C 249， p. 156.
（5）参见欧盟委员会《2000议程》，见网站：http：//aei.pitt.edu/3137/01/000033.PDF.或者http：//europa.eu.int/comm/agenda2000.
（6）实际上，“入盟伙伴关系”与其说是欧盟与中东欧国家的双边关系条约，不如说是欧盟委员会单方面对中东欧国家发表的报告，该报告见OJ 1998 No. C 202， pp.1-97.
（7）European Council，Proposal for a Council Decision on the principles，priorities，intermediate objectives and conditions contained in the Accession Partnership with Hungary，Brussels，2001，p.6.
（8）”欧盟监测与倡导项目处”的网站：http：//www.eumap.org/.
（9）关于扩盟总司对中东欧各国少数民族保护的具体拨款项目和拨款额，参见：EU Support for Roma Communities in Central and Eastern Europe，Enlargement Briefing， May 2002.
（10）1998年对罗马尼亚年度报告，参见委员会年度报告网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_1998_en.htm..
（11）1999年对罗马尼亚年度报告，参见网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_1999_en.htm.
（12）年对罗马尼亚年度报告，参见网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_2000_en.htm.
（13）1999年12月，对1998年3月的入盟伙伴关系做了第一次修改。
（14）2001年委员会年度报告，参见网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_2001_en.htm..
（15）2002年委员会年度报告，参见网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_2002_en.htm..
（16）2003年委员会年度报告，参见网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_2003_en.htm.
（17）Prime Ministers Endorse "Decade of Roma Inclusion，" Called by George Soros”，July 1， 2003，见开放社会研究所网站：http：//www.soros.org/initiatives/roma/news/decade_20030701。
（18）同上。
（19）Valeriu Nicolae， Decade of Roma Inclusion—Between Hopes，Glitches and Failures，文章见EUMAP（EU Monitoring and Advocacy Program）网站http：//www.eumap.org/journal/features/2005/romadec.
（20）European Union Commissioner Pledges Continued Support to Roma. http：//go.worldbank.org。
（21）2007年6月，由一些罗姆机构发起，对各国执行“倡议”情况做了全面的观察报告，并按照各个观测点打分。资料来源于这次观察报告的克罗地亚部分，参见http：//www.romadecade.org/index.php？content=6.
（22）观察报告：保加利亚，参见http：//www.romadecade.org/index.php？content=6.
（23）参见http：//www.errc.org/cikk.php？cikk=2606。
（24）Macedonia Found in Violation of the European Convention on Human Rights参见http：//www.errc.org/cikk.php？cikk=2724.
（25）参见http：//www.errc.org/Judgements_index.php.
（26）欧盟委员会的“罗姆实习计划”参见：European Commission Internship for Young Roma University Graduates，http：//www.soros.org/initiatives/roma/focus/internship/grants/internship.欧洲议会“罗姆实习计划”参见：Roma Internship Scheme at the European parliament， romadecade.org/portal/downloads/News/EPP-ED%20Group%20Fellowship.pdf.
（27）各国执行“倡议”的“国家行动计划”参见http：//www.romadecade.org/index.php？content=70.
（28）国际特赦组织2007年的报告：EU values at risk over treatment of migrants and Roma 。http：//www.dzeno.cz/？c_id=14434.或者http：//euobserver.com/22/24111.
（29）European Court of Human Rights Condemns Croatian Government for Failureto Investigate Racially-Motivated Attack，see http：//www.errc.org/cikk.php？cikk=2802。
（30）Positive discrimination，采取积极措施保护少数群体以减少歧视的扶弱政策，将导致对主体群体的歧视，即逆向歧视，也有译为“正面歧视”。
（31）ERRC Deeply Concerned about Czech Prime Minister's Statements on Equal Opportunity，参见http：//www.dzeno.cz/？c_id=13697.
（32）尽管少数群体保护问题也是欧盟标准之一，但是欧盟在这方面并不是太在意，2004年5月1日和2007年1月1日欧盟的两次东扩在一定程度上暗示了这个规则。因此，少数群体保护这个标准相对于欧盟共同体法中的“硬标准”来说，只能算个“软标准”。
（33）平等接受素质教育报告，参见http：//www.soros.org/initiatives/roma/articles_publications/publications/equal_20070329.
（34）Rachel Guglielmo： Human Rights in the Accession Process： Roma and Muslim in an Enlargement EU， from Gabriel N. Toggenburg edited：Minority protection and the enlargement europeanUnion：theWayforward，p45.
（35）关于各国对欧盟少数民族保护政策存在的执行差距，不少学者都曾经论述过。可以参见Galina Kostadinova：Substantive Equality，Positive Actionand Roma Rightsin the European Union， www.minorityrights.org/admin/Download/pdf/MRG_RomaBriefing2006.pdf.
（36）Florin Nasture：Comparing Romanian Policies on Employment： Lessons for the. Roma Decade. www.soros.org/initiatives/roma/articles_publications/
（37）Loana Bunescu： Eu Eastern Enlargement 'Conditionality' of minority protection as a Political opportunity for Romanian Roma， www.in-spire.org/articles/ib02062007_Romanian_Roma.pdf.
（38）参见欧盟《2000议程》，数据与前文数据有一定差距，主要是欧盟的数据偏低，但相差不大。欧盟在少数民族保护方面的数据并不是欧盟自身获得的，欧盟也无专职人员和机构去采集和调查这方面的数据，欧盟在少数民族保护方面的数据基本上来源于成员国政府，部分也来自于一些非政府组织。因此总的来看，欧盟委员会在少数民族人数方面的数据总体上都是偏向保守。少数民族数据方面的不准确可以说是欧盟在少数民族保护方面的一个小小的不足。
（39）关于国际组织的多方协调，可以参见：Judith G. Kelly， Ethnic Politics in Europe the Power of Norms and Incentives，p103—105；关于1995年的公民法的具体内容，可以参见：http：//www.legislationline.org/legislation.php？tid=11&lid=2220&less=false.
（40）关于欧盟委员会《2000议程》，可以从以下网页下载：http：//aei.pitt.edu/3137/01/000033.PDF.或者http：//europa.eu.int/comm/agenda2000.
（41）1998年欧盟委员会对爱沙尼亚年度报告。该报告从以下网页下载：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_1998_en.htm..
（42）委员会1999年对爱沙尼亚年度报告，见网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_1999_en.htm..
（43）委员会2002年对爱沙尼亚年度报告，见网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_2002_en.htm.
（44）Published in the official state journals，the Latvian APMPZ no. 15 16.04.1992；转引自“欧盟监测与倡导项目处”网站文章Vadim Poleshchuk ，Estonia，Latviaand the European Commission：Changes in Language Regulationin1999-2001。参见网站：，http：//www.eumap.org/journal/features/2002/jan02/languagereg/#footnote9.
（45）可以参见”New Party in Latvia”， RFE Newsline， June 23， 1997.
（46）UK Presidency of the European Union， Statement on Latvia， Permanent Council， May 28，1998，PC.DEL/222/98. Ethnic Politics in Europe， p81.
（47）1998年欧盟委员会对拉脱维亚年度报告，参见网页：http：//ec.europa.eu/enlargement/archives/key_documents/reports_1998_en.htm.
（48）Latvia hears reassurances at joint parliamentary meeting，”Europe Information Service， Euro-East， February 23， 1999.
（49）Latvia hears reassurances at joint parliamentary meeting，”EuropeInformationService， Euro-East， February 23， 1999.
（50）Latvian Premier discusses EU enlargement and language law with EU officials，”BBC Monitoring Former Soviet Union-Political， April 23， 1999.
（51）”Foreign Commissioner concerned over Latvia language law development，”Baltic News Service， June 29，1999.
（52）”EU ambassador meets Latvian President over language law，”Baltic News Service， July 13，1999.
（53）”Halonen advises Latvia against law，”Deutsche Press-Agentur， July 14， 1999，See Judith G. Kelly， Ethnic Politics in Europe the Power of Norms and Incentive， p82.
（54）1999年12月10-12日，欧盟赫尔辛基首脑会议根据欧盟委员会1999年度入盟进展报告的建议，决定邀请“后进集团”的保加利亚、罗马尼亚、立陶宛、斯洛伐克、拉脱维亚和马耳他——即所谓“赫尔辛基集团”开启入盟谈判。
（55）在《欧盟东扩与制度互动》一书中，笔者将软硬两手分别称为规范性制度驱动手段和约束性制度驱动手段，并且认为后者效果更为明显。
（56）关于冷战期间罗马尼亚对匈牙利族的政策，具体可以参见：oram Dinstein and Mala Tabory edited：theProtection of Minorities and Human Rights， Martinus Nijhoff Publishers， 1992， pp440-447.
（57）关于匈牙利出台该条约的具体动机，可以参见Niamh Walsh， Minority Self-Government in Hungary：Legislation and Practice， Raoul Wallenberg Institute for Human Rights and Humanitarian Law，Sweden， Summer 2000.
（58）European Commission，The European Councils：Conclusion of the Presidency1992—1994， Luxembourg： Commission of the European Communities， 1995， p117.
（59）特兰西瓦尼亚（Transilvania），原为匈牙利王国的领土，后来成为奥匈帝国的一部分。第一次世界大战后，奥匈帝国解体。1919年6月签署的《凡尔赛条约》，承认了罗马尼亚对特兰西瓦尼亚的主权。1919年9月的《圣日尔曼条约》（Treaty of St.Germain）和1920年6月的《特里亚农条约》（Treaty of Trianon）（1920年6月），进一步肯定了《凡尔赛条约》划分，实际上是将这个地区划给了罗马尼亚。1940年8月，在战期间，阿道夫·希特勒通过第二次《维也纳勒令》（Vienna Diktat），及维也纳仲裁，將特兰西瓦尼亚地区的北半部划给了匈牙利。二战结束后，1947年的《巴黎和約》废除了第二次维也纳仲裁，该地区仍然保持1920年的条约规定，作为双边的边界。因此，该地区已属于罗马尼亚的领土。
（60）相关历史可以参见：Hans Binnendijk and Jeffrey Simon：“Hungary's'NearAbroad'Minorities PolicyandBilateralTreaties”，参见：http：//www.ndu.edu/inss/Strforum/SF_93/forum93.html。
（61）Gál，Kinga，“The Hungarian Legislation on Hungarians Living in Neighbouring Countries，”in Science and Technique of Democracy，No.32，Council of Europe Publishing，p.162.
（62）”Romanian premier voices more objections to Hungarian Status Law，”British Broadcasting Corporation Worldwide Monitoring，21 June 2001.
（63）”Romanian premier：Hungarian ID could artificially change ratio of ethnic minorities，”British Broadcasting Corporation Worldwide Monitoring，22 June 2001。
（64）”威尼斯委员会”（Venice Commission）正式名称为“欧洲法律促进民主委员会”（European Commission for Democracy through Law），是欧洲委员会1990年成立的一个咨询机构，由一些独立的（即不附属于任何国家和为任何一个国家服务）宪法专家组成，主要任务是为冷战结束后新的中东欧国家提供法律支持，尤其是宪法方面的理论支持。
（65）”RFE/RL：More repercussions on Hungarian‘Status Law，’”RFE/RL Newsline，Vol.5，No.120，Part II，25 June 2001.
（66）”Dzurinda Paints a Rosy Picture of Slovakia in European Parliament，”CTK Czech News Agency，19 March 2002.
（67）”RFE/RL：More repercussions on Hungarian‘Status Law，’”RFE/RL Newsline，Vol.5，No.122，Part II，27 June 2001.转引自David Landau ，Testingthe Limits of EU Integration：Minority Rights Ambiguity and Hungary StatusLaw， St. Antony’s College， University of Oxford， http：//www.inter-disciplinary.net/AUD/Landau%20paper.pdf.
（68）Tomiuc，Eugen，“Hungary：Status Law Causing Dispute With Neighbors，”Radio Free Europe，Prague，4 October 2001.
（69）该观点可以参见：TESTING THE LIMITS OF EU INTEGRATION：MINORITY RIGHTS AMBIGUITYAND THE HUNGARIAN STATUS LAW David Landau St.Antony’s College，University of Oxford。