■李向阳
目前，我国广播电视业正处于改革与发展的关键时期。一方面，社会主义市场经济的高速发展与数字化、信息化、网络化技术的全面跃进，提供了前所未有的发展机遇和前进平台，政治民主化又为表达自由提供了巨大空间。另一方面，改革发展的深层次矛盾日益突出，一些根本性的问题还没有来得及解决，由市场竞争、产业延伸与升级所引发的如何规制的问题又十分尖锐地摆到了人们的面前。
显然，创新规制既是一个长期困扰业界、学界的重大理论难点，也是改革发展新阶段所无法回避、十分紧迫的现实课题。
变革中的陷阱与对规制创新的呼唤
从新的历史起点出发，向着建设先进文化、发展文化产业而转型变革，广电业正面临着难得的机遇。然而，前进的道路不可能一帆风顺。在某种意义上来说，业内目前正在遭遇前所未有的角色困惑与制度窘境。变革既提供了发展机遇，又伴生了一系列习焉不察的陷阱。
陷阱之一：传播歧视。即新闻传媒“不能够平等地对待分布于不同社会地位维度上的人群，歧视弱势群体即处于阶层底端和社会边缘位置的人群”。为了追求高收视（听）率，人们不约而同地将目标受众锁定在“强势人群”、“白领人士”以及“新新人类”，而那些众多的城市贫民、占中国人口80％的农民、一亿几千万的进城务工者，以及几千万的残疾人、上千万的孤寡老人等困难群体，却被镜头或话筒自觉或不自觉地避开。截止到2005年4月，全国2，371套广播频率中开办对农（农村、农业、农民）频率的只有10套；1，254套电视频道中开办对农频道的只有5套。省级和地市级广播机构开办对农广播频率的只有15％和0.15％；省级和地市级电视机构开办对农电视频道的则更少，分别只有9％和0.3％。信息鸿沟，特别是城乡之间的信息传播不对称愈来愈扩大了。这是中国广电的现实困境，是我们谱写和谐社会乐章中的一个不和谐的音符。
陷阱之二：媒介寻租。即作为实际掌握社会公共资源的某些广电人通过公共权力的行使，实现媒（权）钱交易，换取自己的经济利益或其他好处。从央视著名导演赵安的轰然倒地，重庆、海南广播电视机构主要负责人相继锒铛入狱，到山西繁峙矿难多家媒体的11名记者集体受贿，各地媒体及其从业人员对有钱、有权阶层的趋炎附势，“有偿新闻”、“有偿无闻”等屡禁不止，以及引起人神共怒的减肥、增高、隆胸等不良广告、虚假广告顶风而上，说明一部分媒体及从业人员的职业操守正在失落，“以权（力）易权（利）”的交易正在从社会渗透到作为社会公器的传媒内部来。人们无奈地看到，当下除了官场腐败、医疗腐败、教育腐败、学术腐败等等之外，还有一种腐败同样令人恶心，它的名字就叫“媒介腐败”。
陷阱之三：娱乐浮肿。从八亿人口只看八部革命样板戏，到“想唱就唱”，大牌明星与草根超女一起唱红大江南北，以博紧张节奏间歇的轻松一笑，这本来是一种社会进步。现实的情况却是，见湖南卫视因搞了几年娱乐节目而声名大振，许多电视频道便不甘寂寞而频繁改版，策划那种“集体哈哈、一起搞笑”的节目。结果，没有可以娱乐的资源却又偏偏要按娱乐节目的模式来炮制，记者明星化、新闻娱乐化、娱乐至上化，乃至狗仔张狂，以恶搞为能事，别出心裁地将历史娱乐化，害起了娱乐浮肿综合征。那种用利益追逐去替代责任担当，使高雅文化沦为街头杂耍的婢女做派，正成为一部分主流媒体的悲哀。
陷阱之四：角色错位。一些记者顶着“公众知情权”的帽子，肆意僭越私人领域，热衷于挖掘明星、名人的私生活，以刺激公众眼球，而不管这些隐私是否与公共利益有关。还有一些记者扛着“为民请命”的招牌，超越司法程序，在庭审报道中预测审判结果，擅自发表评论，干扰司法业务。至于以“裁判员”、“审判官”的角色出现在采访活动特别是直播节目中的情况就更多了。一些在业内早已有定见的概念或专用词汇，如“无冕之王”等常被误用，则进一步加剧了一些不明就里的年轻从业者的角色认同混乱。
陷阱之五：公关怪圈。近年来媒体也渐成重点的公关目标。批评报道要被公关，典型报道也要被公关；企业开业时要被公关，企业遭遇危机时同样要被公关；甚至做时评、播广告通通要遭遇公关，使媒体动辄陷入公关漩涡。2006年8月富士康的子公司——鸿富锦精密工业（深圳）有限公司诉上海文广旗下的《第一财经日报》案，就是一个有关公关怪圈不可多得的典型。在企业那凌厉的危机公关面前，原来有关当事企业不善待员工的报道链条断裂了，有理有据的媒体监督戛然而止，整个舆论的注意力被有意识、却又不着痕迹地转移到了新闻官司上来。
陷阱之六：记者无援。近年来一些记者采访受阻，因履行职责而遭遇报复，甚至受暴力伤害的事件频频发生。据不完全统计，2000年至2005年，仅吉林省新闻记者采访时受到殴打伤害的事件不下50起，其中2005年有据可查的20起。全国记协2003年对9省16城市进行调研，在收回的1，476份问卷中，超过半数的记者反映在采访中遭遇过不同程度的阻挠、谩骂或毁坏设备等事件。2003年甚至被英国BBC称之为“记者被打年”。就在2007年4月6日，中央电视台《经济半小时》栏目记者一行三人，在河北秦皇岛市昌黎县拍摄违规小铁厂时也遭遇狂殴，暴徒还边打边喊：“弄死一个是一个！”如何给新闻从业人员以充分的从业保障，并因为这种权利的充分保障，促使社会更加文明，应当引起人们的关注。
陷阱之七：诉讼泥沼。十多年来，媒体被卷入诉讼的事件屡见不鲜，且往往以媒体败诉而告终。北京市第一人民法院2004年审理的15起新闻诽谤案件中，新闻媒体只胜诉1起，其败诉率是93.3％；北京市朝阳区人民法院2002-2004年受理的122起新闻诽谤诉讼中，除37起案件原告撤诉外，新闻媒体的败诉率为60％。近期一项有关当前国内新闻媒体名誉侵权的研究，通过对210起在1987年—2003年期间发生的以新闻媒体或记者为被告的侵权诉讼样本进行分析，发现新闻媒体的平均败诉率为63％。其中，在原告是公众人物或政府官员的诉讼中，媒体败诉率高达65.07％；而在原告是普通公民的诉讼中，媒体败诉率为60.94％。举凡涉讼，总要牵扯很多方面，影响业务运转。
陷阱之八：炒作迷思。业内一些人士抛弃新闻操守，将商业广告的操作手法毫无顾忌地应用到采编业务中来，一时炒作之风甚嚣尘上。至于在文化、体育及其他社会新闻的节目或版面的策划中，炒作招数更是无奇不有。有炒知名度的，有炒赞助商的，有炒选手的（其中还可分为炒“另类”选手、炒“问题”选手、炒人气选手等招），有炒评委的，有炒“粉丝”的，有炒规则的，有炒内幕的，有炒事件的，还有炒名人的。诸如此类，不一而足；越陷越深，焉能自拔？
陷阱之九：资本逞性。随着产业经济的发展，传统的广电开始尝试与资本亲近，乃至联姻。这本来是一件好事。然而，资本是一个怪物，有着独特的个性，对于长期习惯于按劳动价值论的观点思考问题、处理问题的市场新手来说，就不那么容易被驯服。
近十年来，业内既有因借壳上市决策不慎而遭受重创的案例，也有因下游的经营环节被资本控制而上溯到核心环节，即播出平台被侵蚀而被迫中止合作的现实教训。
陷阱之十：融合梗阻。IPTV作为电信、广电和计算机“三网融合”的必然产物而能在中华大地勃兴，是时代的福音，也为广电业跨上数字化的骏马而实现产业升级提供了极佳的机遇。然而，自1999年以来，“三网融合”却举步维艰，不是技术上不成熟，也不是没有市场需求，而是政府内部对“由谁为主规制、如何规制”存在着几个声音，坐不到一起来，形成了梗阻现象。有的说，它是电视业务在信息网络的延伸，网络视听应由政府主管广电业务的部门监管，并按规定核发相应的许可证；有的说，IPTV只不过是把互联网的业务延伸到电视机终端，属于电信增值业务范畴，无须另外获准许可证。
兄弟几个各执一端，互不相让，都想“以我为主”发展IPTV业务。
陷阱之十一：“公共”稀释。党的十六大以来，我们国家对于兼具公共服务与产业功能的媒体定位已经十分明确。可是在实际操作中，淡化公共服务，导致“公共利益”表达上日渐稀释的现象却屡见不鲜，有些节目或栏目甚至被人们戏称为“注水的猪肉”。一个颇为典型的例子是，从1996年起，绝大多数的省都试开了省内公共频道，并在2003年经广电总局协调而统一正式开播，其初衷不言而喻。可是，时至今日，究竟有多少号称公共频道的频道真正拒绝了商业广告的赞助，名副其实、不折不扣地为实现社会公共利益表达，或至少为实现省内各相关电视媒体由公共频道所维系的那个公共利益而独立运行的呢？
陷阱之十二：“底线”失守。虽然国人已见惯了各种各样突破底线的怪事、丑事，但收看了《纸做的包子》假新闻与《第一次心动》娱乐选秀节目2007年第二季度几档节目的现场直播，还着实吓了一跳：我的天，某些媒介人为了制造轰动与吸引眼球，怎么荒唐到如此毫无底线的地步！前者引起中南海及北京奥组委的震动，后者引发广电总局对全国电视综艺选秀节目与电视整容、变性节目等的通令整饬，都在情理之中。
如此等等。所有这些情况或问题告诉我们，一方面，自从导入社会主义市场经济，广电业便驶入了改革发展的快车道，整个形势如日中天；而贯彻科学发展观与全面建设小康社会，国家的大势激励又使广电业进一步明确了肩负的使命与前进的方向。另一方面，前进的道路并不平坦，一些长期积累的深层次矛盾正在显露出来。有的甚至开始了涉及挑战道德底线、制度底线、监管底线的博弈。犹如我们所处的整个社会主义初级阶段一样，矛盾多，问题热点多，风险也多。
应当说，自从党的十一届三中全会确立改革开放总的方针政策以来，在加强广播电视的管理方面，会没有少开，红头文件没有少发，话没有少说，事也没有少做。以笔者的经历来说，就有清理整顿、治“乱”治“散”、从“一五”到“四五”的普法教育、制定并贯彻《广播电视管理条例》与《电影管理条例》、“三项学习”教育活动，以及为适应加入WTO的新形势所经过的以“立、改、废”为特征的清理并完善相应的行政法规与部门规章、规范性文件，等等。为了缩小发达地区与欠发达地区之间、同一地区内城市与农村之间在广播电视事业发展上的差距，业内还卓有成效地搞了“西新工程”与“村村通”（或“组组通”、“户户通”）工程，并积累了许多新鲜经验。
就说视听节目管理的规章制度，一般都有编委会制度、编前会制度、新闻通气会制度、监听监看与重播重审制度、视听评议制度、反馈制度、重大题材立项规划或审查制度、请示报告制度，等等。可是，怎么问题还是那么多呢？特别是在节目的采编环节，怎么还是有那么多的漏洞百出、有禁不止或置若罔闻、顶风犯规的现象呢？
引发问题的根源是复杂的，但有一点可以明确：继续维持传统计划经济体制下形成的那一套以部门分割、多头监管为特征的体制，已经不行；对变化了的新情况、新业态继续沿袭那种僵硬的行政性管制，也不行。问题不在于管了没有、管了多少，而在于是怎么管的，管理的章法对不对头。
经济学界、法学界业已形成这样一个共识，即市场经济有好坏之分，法治也有善治与恶治之别；而关键则在于要建立一套与发展社会主义市场经济与构建和谐社会相适应的游戏规则。“现代市场经济中的交易是高度非人格化的交易，如果不是靠一套规则来维系，就会出现混乱和无序。这种无序状态如果发展到了严重的程度，将导致所谓坏的市场经济。而要想争取一个好的市场经济，就需要把交易建立在规则的基础上，也就是要有法治”。
显而易见，现在我们面对的已不是一般的管理问题，而是一个如何应对市场的失灵或半失灵，与规制的失灵或半失灵之间的交错耦合与循环反馈，是一个在建立、健全法制的基础上进行系统的规制创新的问题。
笔者赞成这样的说法：“捉中国的老鼠，还是要靠中国的猫。”也就是说，从广播电视改革发展的实际情况出发，借鉴国际上的成功经验，通过系统的规制创新，从根本上解决好社会主义市场经济与构建和谐社会条件下的视听服务与媒介市场如何监管的制度选择问题。
从传统的行政性管制向现代的公共规制转变
什么是规制？规制就是俗话说的“没有规矩，不成方圆”。如果将那种从公共利益出发的，朴素、零散乃至草根态的“规矩”，经过提炼升华，又通过相应的法律程序上升为法规，并在专门机构严格监督下执行，就是我们现在讲的规制。本文所指的规制，是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场经济内在的问题为目的，政府为从公共利益出发而干预和介入经济主体活动的行为。