■姚德权
中国新闻出版监管的特殊性在于，既要促进市场开放，又要加强内容控制，即在产业发展与文化安全之间取得平衡。一方面，由于经济全球化和新技术革命，开放市场是新闻出版业发展的必然要求。近年来西方发达国家新闻出版等传媒监管发生重要转变，就是放松对新闻出版等传媒业的监管。针对市场环境的巨大变化，各国政府进一步开放传媒市场，放宽了对传媒资金来源、业务范围、经营地域等方面的监管措施，积极推动传媒集团跨媒体跨行业经营，旨在推动产业发展。对于传媒产业尤其是新闻出版这样的文化产业，需要政策扶持，比如引入业外资本，培育市场，提高竞争力。当前中国加大对新闻出版业投融资体制改革的力度，就是适应了新闻出版业全球化、商业化、市场化趋势。另一方面，新闻出版业具有意识形态属性和舆论导向功能，涉及文化安全、意识形态安全，甚至中国共产党的执政安全，必须从中国国情和国家利益出发加以适当的监管。科学技术发展使内容控制变得越来越困难，如何有效阻止有损国家安全、国家秘密、社会秩序以及低俗、庸俗、媚俗的内容通过新闻出版传播成为新闻出版监管的新课题，选择合适的监管体制模式成为新闻出版监管的关键。
一、新闻出版监管新挑战：分业多头监管体制与混业综合经营趋势
（一）新闻出版监管体制：分业多头监管
中国在传播领域的政府管理体制，目前还是按照传统的传播媒介形态来分工负责的：文化部门负责舞台艺术等口语媒介形态，新闻出版部门负责报纸、图书、期刊、音像、电子出版物以及网络出版等六大媒介形态（有关负责人有将手机短信纳入出版管理的意愿），广播电影电视部门负责广播电影电视等音像媒介形态，信息通讯部门负责互联网、手机等数字媒介形态。
中国现行新闻出版管理体制，为确保党对意识形态导向的控制权，党和政府对新闻出版传播内容与新闻出版传播行为的监管，基本上体现为四个层次：
第一个层次：中共中央宣传部在方针政策和业务上指导全国的新闻出版工作，中宣部出版局作为职能部门负责在出版领域贯彻落实党的方针、政策，对新闻出版工作、队伍建设进行宏观指导，协调有关出版管理部门的工作。各省、自治区、直辖市党委宣传部设有新闻出版处相对应。
第二个层次：新闻出版总署是国务院负责全国新闻出版管理工作的职能部门，其主要职责是制定和起草管理新闻出版业的法规制度；研究制定新闻出版业的方针政策和管理措施并组织实施；负责制定报纸、期刊、图书、音像、电子出版、网络出版的发展规划并组织实施；审批报纸、图书、期刊、音像、电子出版、网络出版等出版单位的设立等等。各省、自治区、直辖市设有新闻出版局，一些地级市也设有新闻出版局。
第三个层次：国家有关部门管理出版活动分工明确。
新闻出版总署：归口管理报纸、图书和电子出版物出版、社会科学期刊出版、互联网出版，音像制品的出版、复制等。
科学技术行政管理部门：受新闻出版总署委托对科学技术类期刊进行专业管理。
在2005年12月1日施行的新的报刊出版规定中取消了此规定。
信息产业部：归口管理互联网信息服务。
文化部：主管全国音像制品的批发、零售、出租、放映以及音像制品的进口和内容审核工作。县级以上地方各级人民政府有关部门在音像制品行政管理工作上的分工，由省级人民政府确定。
国家邮电局：归口信息产业部。其报刊发行局在报刊发行等业务上配合中宣部的具体部署。
国务院新闻办公室：规划网络新闻事业，并指导网络新闻宣传工作。负责推动中国媒体向世界说明中国，包括介绍中国的方针政策、经济社会发展情况，及中国的历史和文化。通过召开新闻发布会，提供书籍资料、影视制品等方式开展工作，对外介绍中国；协助外国记者在中国的采访，以便有效、客观、准确地报道中国；广泛开展与各国政府机构和新闻媒体的交流、合作；与有关部门合作推动对外文化交流。
此外，公安部、安全部也都有相应的部门负责监管新闻出版工作。1997年公安部发布了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，其第3条规定：“公安部计算机管理监察机构负责计算机信息网络国际联网的安全保护工作”。
第四个层次：新闻出版单位的主办单位和主管单位，对所属出版单位的出版活动负有重要的管理职责。按照国务院《出版管理条例》规定，设立出版单位必须具有主办单位和必要的上级主管机关。主办单位是指出版单位的上级领导部门；主管单位是指出版单位创办时的申请者，并且是出版单位的主办单位的上级主管部门。主管单位、主办单位与新闻出版单位之间必须是领导与被领导的关系，不能是挂靠与被挂靠的关系，必须依照有关规定加强对出版单位的管理。其主要职责是领导、监督新闻出版单位遵照党的路线、方针、政策和国家的法律、法规政策以及办社（报、刊）方针、宗旨、专业范围等，做好新闻出版工作；审核或批准新闻出版单位的宣传、选题计划；决定所属出版单位的出版物发行或不发行；对出版单位在出版物内容等方面发生的严重错误和其他重大问题，承担直接领导责任；审核批准出版单位的机构设置，考核任免出版单位主要负责人，监督、检查、指导出版单位的经营管理等。出版单位在主管单位和主办单位的领导和管理下负责开展各项业务活动，加强内部管理，严格自律，保证出版物的编辑、出版、印刷、发行工作的正常进行。
（二）新闻出版经营趋势：多媒体跨地域混业综合经营
新闻出版业从没有像今天这样纷繁芜杂。信息技术的发展促进产业渗透尤其是新闻出版业与其他传媒业的融合，从技术上突破了原有的行业壁垒，传媒市场一体化趋势不断增强，不仅改变了产业格局，也对中国现行新闻出版监管体制和新闻出版政策提出了新的挑战。
面对互联网大潮的冲击，传统新闻出版媒体与网络媒体相互整合、共存共赢乃大势所趋。数字技术的发展为新旧媒体“合二为一”奠定了基础，也为新闻出版业进一步发展提供了契机。各种新闻出版媒体之间、新闻出版媒体与其他媒体之间通过“你中有我、我中有你”的整合交融，形成能应对不同受众的传播新模式，来满足受众个性化、大容量的信息需求。
多媒体的内容和渠道融合跨越了传统媒体、电信、IT等不同行业分支，传统媒体的受众开始发生分化。融合和分化，迫使新闻出版业发生翻天覆地的变化，传统业务流程被打破，新业务、新细分行业、新的企业联盟不断涌现。
从经营者而言，多种媒体组合在扩大传播范围和影响力的同时，也有利于利用各自的优势，加强资源共享，实现业务互补，拓展经营空间，发挥综合效应，从而获得更大的社会效益和经济效益。
从经营业态而言，在市场和技术等因素的多种作用下，新闻出版组织已经走向多元混合的经营道路，但“管办合一”的历史，则使政府对于新闻出版的管理仍然延续着以出版主体为对象，而不是将新闻出版行为作为对象的管理原则和管理模式，这就使得既有出版组织的自主开拓能力受到束缚，而非既有出版组织也就是“系统外”组织的新闻出版传播则得不到有效管理，最典型的如手机短信，如果发送给一个人或者几个特定的人，属于人际传播，而“群发”，则属于大众传播，这种实质上的传播媒介在中国为3亿多人所使用，其2003年的业务收入近200亿元，与全国广播电视系统的业务收入相差无几，而政府对其内容传播的管理，迄今为止，还只表现为由于传统媒体——中央电视台在节目中使用短信互动导致差错所引发的《关于切实加强手机参与和有奖竞猜类广播电视节目管理的紧急通知》，而且这也只是一个行业内的、消极被动的禁止性命令。
为了突破管理的僵化壁垒，一方面，“系统内”和“系统外”组织会互相联合，形成新闻出版特许权的寻租现象；另一方面，由于监管部门职能交叉或者管理缺位，形成多层执法、多头执法、相互扯皮现象。这种现象一方面造成了传播内容的失序，国有资源的流失，另一方面又提高了经营成本，降低了市场的效率。
二、新闻出版监管：效能缺陷与成因分析
（一）新闻出版监管效能缺陷考察
目前中国在新闻传播领域的政府管理体制上，还处于计划经济时代的、纵向割裂、横向割据的情形。纵向上，按照传播媒介形态分设管理部门，并互相构筑行业壁垒，造成了传播价值链的人为割裂。横向上，按照行政层级来设立和管理传媒机构，并按照行政区划和行政级别来划分传播范围与传播层次，造成了管理和传播效能上的双重衰减。而新传播媒体的出现以及它所代表的技术与市场趋势，不仅打破了传播媒介形态的边界，也将突破行政区域的拘囿和对于经营主体的限定，直接冲击着原有的按照传播媒介形态来划分行业，按照行政区域来分配传播范围，按照经营主体来确定行政隶属的管理模式。
从中国新闻出版监管运行现状来看，存在着诸多问题，既有类似于西方国家的一般性问题，又有源自于中国国情的特殊性问题，主要表现在以下方面：
1.新闻出版监管职能缺位
新闻出版监管职能的缺位是指在需要行使监管职能的地方出现了政府缺位，市场失灵现象得不到抑制，社会福利水平下降。体制转轨过程中，监管缺位与政府职能转变落后于经济体制变革和市场经济的发展，政府行政资源的分配与市场需求产生错位等密切相关。在这期间，新闻出版监管职能缺位主要表现在新闻出版传播内容环节、印制与分销环节等方面。体制转轨期间新闻出版监管职能缺位的后果是严重的，如：新闻出版传播内容的低俗、庸俗、媚俗现象严重，导向错误时有发生，非法出版得不到有效制止，作者读者的合法权益受到严重损害等等。
2.新闻出版监管能力不足
新闻出版监管能力不足是指政府虽履行了监管职能，但其能力落后于或无法满足新闻出版业发展的需求，从而大大降低了出版监管效率，制约了新闻出版业的发展能力和发展速度，跟不上民众对精神文化产品的需要。主要表现在两个方面：第一，监管难以消除和抑制地区分割、垄断经营、竞争不充分、不公平的问题，造成被监管新闻出版单位内部无效率，从而使得该行业患上垄断的弊病：降低效率并扼杀革新，新闻出版业扩张发展的内在动力不足，欲望不强烈，没有竞争，没有活力，难有大的作为。第二，监管难以消除和抑制新闻出版负外部效应，产品和服务质次价高，严重侵害了消费者利益，大大降低了社会福利水平。
3.新闻出版监管过度或越位
新闻出版监管超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围，抑制了市场经济的内在活力和正常发展，造成资源配置的扭曲，并为寻租活动的产生提供了土壤。其典型表现有：
第一，政府在新闻出版各环节各行业实行严格的进入监管，抑制了市场作用的发挥，限制了新闻出版业的发展。近年来，新闻出版业在印刷复制、批发零售、跨地区跨媒体经营等经营环节的限制已经逐步放开，但出版环节还是清一色的国有国营，且只能在业内融资。在经营环节外资和非公有资本的参与比例相对程度上还是很低，使得这些行业长期存在供给缺口，行业内竞争不足，企业效率低下，严重影响了经济运行效率和人民生活质量。
第二，政府对新闻出版创业、投资等方面的监管过多，造成了权力租金，由此而产生的寻租活动猖獗，出版经营活动成本被人为加大，降低了出版经营效率。
4.新闻出版监管成本高、效率低
高强度的新闻出版行政监管虽达到了抑制外部效应、弥补市场失灵的目的，但成本昂贵、效率不高甚至可能出现效率低于监管实行前的情况。从整个运作过程看，新闻出版监管主要耗费如下几类成本：
第一，监管制度运作的直接成本，其中包括监管规则的制定和运作成本。
第二，监管实行后对新闻出版效率所产生的影响及相关费用，如效率成本、转移成本、反腐败成本等。
第三，将监管实行前后的经济效率进行比较而得出的监管的机会成本。世界各国的经验表明，实行监管所付出的成本是巨大的，收益却并不令人满意。在体制转轨期间，这种现象同样严重存在。当然，新闻出版业审批项目在逐渐减少，2004年7月1日，《行政许可法》开始实施，减少了审批的事项。经国务院公布取消的新闻出版总署行政审批项目共28项，废止了总署100多项不符合《行政许可法》的规章制度。政府的角色将逐步从监管新闻出版单位转变到监管市场，不干预新闻出版企业单位的自主经营，为其发展创造良好的环境。