第三节 中国出版业产权制度创新
现代产权理论认为，经济增长的根本原因在于产权制度的有效安排及其合理化。只有建立起合理的产权制度，才能形成合理的市场价格机制和有效的激励机制，以实现资源的合理配置。长期以来制约我国出版业发展的一个体制性因素就是出版业的产权不明晰，出版社不具有独立的市场主体地位。所以，改革出版产权制度，不仅是我国出版企业确立市场主体地位的基础，还是出版行业继续发展壮大的保证。
一、出版业产权制度的现状和不足
1.出版业产权制度改革
现代产权制度具有明晰的产权关系，它以法人财产为基础，以出资者原始所有权、法人产权和经营权相互分离为特征，并以股东会、董事会、执行机构作为法人治理结构来确定所有者、法人、经营者和职工之间的权利、责任和利益关系。
我国最初的出版产权制度是产权高度集中于国家，出版社的性质都是国有事业单位，虽然从法律意义上来说产权是明晰的，但在实际运行中，由于缺乏人格化的受益主体和责任主体，产权并不明晰。这给我国的出版业带来了许多弊病：出版社长期依附于党政机关与社会团体，政企不分，无法形成独立的市场主体，从而无法根据市场的需要进行产业的重组与资源的科学配置，整个行业缺乏竞争活力和生机。同时，主管单位的权力介入出版经营，也经常违背市场规律，给出版业的发展带来许多弊端，如不平等竞争。而且，由于产权的不可分割性、不可流动性和产权组织的单一性，不利于资源的优化配置，也束缚了生产力的发展。
随着改革的深入，我国的产权制度正在由过去与传统计划经济相适应的传统产权制度向现代产权制度转变。我国的出版行业也逐渐深化到了产权制度层面，具体表现在以下三个方面：第一，基本明确了出版所有权和出版经营权的关系。即由国家享有出版所有权，出版社、书业集团、报业集团等主体行使出版经营权，国家按投入企业的资本额享有所有者权益，同时按出资额的多少对企业的债务承担有限责任，企业对出版产权的经营管理负责，成为真正的法人实体和市场主体。
第二，出版所有权和出版管理权分开，实行了分类分级授权。具体有三种情形：其一是由国有资产管理部门行使出版所有权，由出版行政管理部门行使出版管理权；其二是组建受国家委托的、介于国家和企业之间的、专门从事国有出版资产经营的国有出版资产投资运营公司，由这种公司行使国有出版产权的所有权，由出版行政管理部门行使出版管理权；三是由国有资产管理部门授权出版行政管理部门代行出版所有权，由出版行政管理部门行使出版管理权。
第三，政企分开。出版产权经营部门具体的经营管理事务由出版产权经营部门全权负责，出版行政管理部门只负责出版的行政事务的管理，不得随意干涉出版企业的经营管理自主权。
应该说，我国出版业的产权制度与产权关系在理论上已经实行了上述制度设计上的突破，在实践中也出现了一些产权体制改革的尝试，一批出版企业正在进行股份制改革试点。2008年中信出版社改制为中信出版（集团）股份有限公司，成为国内首家单一出版社改制而成的股份制企业，中信集团公司作为绝对控股股东，同时引进其他国有金融投资者，这一方案已获得新闻出版总署批准。
2.出版业产权制度的不足
中国现有的出版产权制度仍处于改革过程中，在总体上说是不完善的，主要体现在以下四个方面：
一是产权归属不清，所有者的激励和约束功能难以有效结合。产权关系明晰，就可以对人、财、物、产、供、销各个生产经营环节形成一套严密的管理网络和制度体系，建立科学的激励与约束机制。目前，我国出版业的国家资产主要通过管理者行使所有权，并且出资人由多个部门承担，使得管资产与管人、管事等环节相脱节，各个部门只有权力和利益，没有责任和风险，更没有人或机构对国有资产真正负责。这在一定程度上影响了企业的积极性和创造性，致使一些出版企业显得活力不足。当权限过多放给出版企业时，所有者难以对出版企业进行有效监督，导致国有资产流失；同时也容易导致出版企业的短期行为和冒险行动，造成出版资源的浪费。
二是产权结构过于单一，所有者与经营者关系不能真正分开。虽然已经有出版社通过转制吸收了一部分业外资本、非国有资本，实现了产权多元化，但绝大部分出版社和出版集团仍然是单一的国有独资企业或事业单位。单一的国有性质使产权交易无法进行，使出版企业无法通过产权交易迅速壮大起来。同时，在这些出版单位里，国家作为出资者，对出版单位实行全方位管理，造成所有权与出版单位法人财产权、经营权扭合在一起。这体现为过多干预出版单位的经营生产，使得出版单位增加了不必要的交易费用，降低了经济效益。由于经营自主权不够完善和稳定，出版单位的决策过程容易受到各种因素的干扰，导致决策过程复杂、缓慢，丧失了许多竞争取胜的机会。
三是产权制度构建不完善，不能建立有效率的委托—代理关系。与其他国有企业一样，出版企业所有者与经营者的关系界定不清，从而导致出版企业产权制度不合理，故需要通过完善法人治理结构来促进出版企业产权制度的改革。但仅仅依靠法人治理结构的完善不可能完全解决出版企业的产权问题。国有资产是全国人民的资产，但全国人民不可能每个人都去直接管理与经营国有资产，而要以委托代理方式进行经营管理。
因此，如果企业委托代理结构不合理，企业的产权问题就不能得到根本解决。目前我国出版企业产权委托代理结构不完善，委托者与代理者之间不是一种责权利相对称的互为约束关系，而是一种严重的责权利不相称的软约束关系，从而导致出版企业产权制度的无约束与低效率。
四是出版单位的内部产权关系没有理顺，导致内部激励制度不健全，内部民主管理和约束功能乏力。企业最大的目标是在相同条件下以较小的成本投入获得最大的收益。从这个意义来讲，产权特别是收益权是否得以明确界定并得到制度的有效保障，对产权主体的激励具有决定性的影响。合理的产权制度应充分考虑员工的知识投入与能力大小，结合企业的组织形态、当事人的风险态度等，合理配置利益主体的合法权益，以达到对利益主体的有效激励。可是，由于出版单位内部产权制度不健全，责任、义务、权利不可能统一，结果形成吃“大锅饭”的局面。加上产权残缺带来的干部终身制，干部能上不能下，影响了人才的培养和成长。同时，由于出版单位内部的产权关系没有理顺，致使民主管理制度形同虚设。由于出版单位的法人代表由上级主管部门指派，导致对上不对下，难以形成一个有效的制度来约束其行为。同时，法人代表的决策权过分集中，缺乏一个民主的面向市场的集体论证体系，这样既不能有效地避免各种出版风险，也使腐败行为有机可乘。
当前国有出版企业效率低下的根本原因不但在于产权不明晰，而且在于合理的产权结构的缺失。因而，如何科学地构造产权结构，既是出版企业现代企业制度能否有效运作的前提，也是出版企业能否实现跨越式发展的关键。
二、建立现代出版产权制度
1.建立出版国有资产出资人制度
对于经济转型国家来说，建立国有资产出资人制度的必要性源自经济转型引起的国有资产地位的变化。就中国而言，“这种变化主要表现在两个方面：一是由单一国有制（公有制）经济向公有制为主体、多种所有制经济共同发展的变化；二是由国有独资企业向混合所有制企业的变化”。我国出版业的转型也面临着同样的问题。前文所述的出版产权模糊产生不少弊端，其根源就是国有资产管理体制不完善。所以，建立现代出版产权制度的基础就是要建立一个人格化、专业化和制度化的，能够真正代表国家行使所有权职能的出版产权主体，并借鉴国有企业国有资产管理模式，结合出版业的特殊属性，建立出版国有资产出资人制度。
所谓出资人，就是向企业投入资本的人，即企业资本的拥有者。任何人（包括自然人和法人）的财产（资本）一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者只享有出资人的权利。这些权利主要包括资产受益、按照法定程序参与企业的重大决策和聘请经营者、转让股权等。在市场经济条件下，企业不应当有其所隶属的行政上级，但必须有明确的出资人。国有资产投入企业，代表全体人民的国家就成为企业的出资人，但国家不能直接行使国有资产所有权，必须将其委托给政府代理。政府又是由各个部门组成的，不可能都作为国有资产出资人代表，因而必须成立专门的国有资产出资机构代表政府（国家）行使国有资产出资人的权利。上述问题，都需要通过建立健全国有资产出资人制度加以解决。
国有资产出资人制度是国有资产的资产代表制度、经营管理、奖惩和收益等一系列制度安排的总和。中共十六大报告提出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的国有资产管理体制的要求，之后国务院国有资产监督管理委员会和省市两级地方政府国有资产监督管理委员会相继成立。2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国企业国有资产法》，自2009年5月1日起施行。这表明我国国有资产出资人制度已经建立起来，它包括三个层次的制度：一是成立国有资产代表机构，把分散在各行业主管部门的出资人管理职责统一，由一个部门行使“管人、管事、管资产”、责权利相统一的国有资产管理职责；二是构建国有资产的管理体系，即国资委——资产管理控股公司——国有企业的三层国有资产委托授权经营体系，或者是国资委——国有企业的两层国有资产管理体系，对授权企业进行产权和资本管理，而不直接干预经营；三是通过企业内部和外部治理来规范企业运作。经过授权的国有独资企业，代表国家对授权范围内的国有资产行使出资人权利，并在国家工商部门登记注册。
中国的国有出版资产也必须纳入国家的国有资产管理体系，按照2009年5月实施的《中华人民共和国企业国有资产法》规定，中央政府和地方政府的国有资产监督管理机构分别对国家出资的中央出版企业和地方出版企业履行出资人职责。2008年底，中央宣传部会同中央组织部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、文化部、税务总局、工商总局、广电总局、新闻出版总署等部门联合下发了《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2008〕114号）的文件，于2009年开始实施。文件指出：国有文化企事业单位要遵守国家现行有关国有资产管理的法律法规，建立健全资产管理机构和规章制度。财政部门、文化行政主管部门和党委宣传部门等要加强沟通和协调，共同做好国有文化资产管理工作。其中，国有文化资产管理的内容为：明确经营性文化事业单位转制为企业后要同原主管主办单位脱钩，其资产财务关系在财政部门单列，由财政部门履行文化企业的国有资产与财务管理职责。
同时也强调，凡涉及重大国有文化资产变动事项，须经同级党委宣传部门同意；已授权由国有资产监督管理部门负责监管的国有文化企业，资产管理关系是否需要变动，由地方党委、政府决定。可见，出版的意识形态属性决定了国有出版资产出资人制度具有一定的特殊性。这表现在两个方面：第一，基于行业特殊性，在国有资产管理框架内，财政部门对新闻出版和文化产业的国有资产进行“单列”管理；第二，同样基于行业特殊性，国家对新闻出版和文化产业的国有资产实行双重的监管体制，即由政府国有资产管理部门和党委共同进行监管。国有出版资产的这一制度设计废除了以前出版单位的主管主办制度，国有出版企业直接接收国有资产管理部门和党委宣传部门在资产和政治方向两方面的监督和管理，有利于出版企业市场主体地位的确立。
2.通过授权经营明晰出版产权
国有资产经营授权是我国出版改制的核心工作。按照市场经济体制和现代企业制度的要求，拥有资产的所有权和支配权，企业才能拥有完整的经营自主权，进行生产和经营。出版社作为国有企业，只有通过授权，明确国有资产的归属和经营权利，才能成为独立的法人和经营主体，才能建立规范的现代企业管理体制和法人治理结构，建立董事会、股东大会、监事会等完善的现代企业组织模式。
授权经营是指由政府或国有资产管理机构按照有关规定，将国有资产授给一些新成立或由其选定的机构，使其能够代表国家持有一般企业中的产权和股权，并相应地行使资本投资、营运和管理等权利，承担国有资产保值增值责任的一种国有资产经营形式。国有资产授权经营建立了出资人制度，从而使产权得以明晰。
按照相关法律法规规定，我国国有资产授权经营的公司须具备四个基本条件：一是必须是具备一定规模的大型集团。集团必须有核心公司，核心公司的股本不能少于5000万元；核心公司以外至少要有5个以上的企业法人，且其资本综合不少于5000万元。二是要有很好的经营业绩。三是企业的领导班子强有力，具有驾驭市场、开拓市场、占领市场的能力。四是在清产核资、资产评估基础上进行授权。到2004年为止，国家授权经营的大型企业集团也不过一百多家，主要是集中在资产5亿、利润5亿元以上的大型企业。新闻出版行业作为一个例外，没有按照大型企业集团的这个标准去授权，所以也已经先后有一些授权。
目前，我国的一部分出版集团和出版社在经过转企后，已经实行了国有资产授权经营，总体来看有四种模式。其中前三种模式是由出版集团实行的：一是中央政府授权，例如中国出版集团就是国务院授予集团公司对所属成员单位占用的经营性国有资产行使出资人权利；二是地方政府授权，主要是各地方出版集团所在省（区、市）政府的授权，例如广东省出版集团、辽宁出版集团、湖南出版控股集团、江苏凤凰出版传媒集团、湖北长江出版集团、中原出版传媒投资控股集团等；三是国有资产有限责任公司授权，例如中国科学出版集团。