第五节环境影响评价制度的完善
一、建立对政府宏观决策的评价制度
1.政府的宏观决策对生态环境具有重大影响
我国多年的实践表明：因政策和规划失误导致环境被破坏的情况时有发生。与建设项目对环境的影响相比，政策和规划的失误对环境的影响更巨大、更持久，范围更广泛，破坏性更大，后果也更严重。如我国自上世纪50年代开始实施的围湖造田政策严重导致了湖泊面积的减少。1949年洞庭湖的面积为4350平方公里，到了1984年只有2145平方公里；鄱阳湖由于造田和淤积，40年内湖面缩小了1/5以上。素有“千湖之省”的湖北，1949年面积超过0.5平方公里的湖泊达1066个，经过40多年的水土流失和围垦，只剩下300多个。1989年国务院发布了《关于当前产业政策要点的决定》，将造纸、电镀、皮革、印染、炼焦等行业作为国家重点支持的产业，结果这些行业很快得到迅速发展，但随之而来则是严重的环境污染。为了解决这些严重污染环境的行业所带来的负面影响，国家不得不于1996年采取严厉的措施，对包括造纸、电镀、制革、印染、炼焦等行业在内的一大批企业实行取缔和关闭，造成巨大经济损失。我国汽车工业政策也反映了决策对环境的影响。由于党的十四大将汽车工业确定为我国国民经济的支柱产业，于是1994年国务院出台了《汽车工业产业政策》，该政策明确提出“到2000年，汽车总产量要满足国内市场的90％以上的需求；轿车产量要达到总产量的一半以上，并基本满足进入家庭的需要”，并指出“国家鼓励个人购买汽车”。由于该政策的出台，极大地刺激了汽车的消费，到1998年底，我国汽车的保有量已经达到1400万辆，北京、上海、广州等城市的汽车增长量更为突出，平均增长率接近20％。与之相联系，汽车尾气所带来的空气污染亦日趋严重。1998年，我国机动车排放一氧化碳1500万吨，氮氧化物120万吨。北京市大气中74％的碳氢化合物、63％的一氧化碳和37％的氮氧化物来自汽车排放。面对城市空气质量日益恶化的现状，人们在享受汽车带来的方便与快捷的同时，开始怀疑甚至抱怨国家关于汽车工业的产业政策。此外，我国由于各地盲目建设经济开发区，导致占用耕地的面积相当于台湾地区，其中许多开发区土地闲置荒芜，这对于人均占有耕地面积不到世界平均数1/3的中国来说，已不仅仅是环境保护问题，而且导致了严重的社会问题。
2.借鉴国际上将政府宏观决策纳入环境影响评价的成功经验
美国《国家环境政策法》第二条第三款就规定，要将环境影响评价应用于对环境质量具有重大影响的每一项立法建议和其他重大联邦行动。第4332条规定：对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细说明：（1）拟议行为对环境的影响；（2）提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响；（3）提案行为的各种替代方案；（4）对人类环境的区域性短期使用与维持和加强长期生命力之间的关系；（5）提案行为付诸实施时可能产生的无法恢复和无法补救的资源耗损。在制作详细说明之前，联邦负责经办的官员应当与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的任何联邦机关进行磋商，并取得他们对可能引起的任何环境影响所作的评价。该说明应当与负责制定和执行环境标准的相应的联邦、州以及地方机构所作的评价和意见书的副本一并提交总统与环境质量委员会，并依照《美国法典》第五章第552条的规定向公众公开。
中国和世界普遍使用的《环境与资源保护法》在俄罗斯联邦被称为生态法，环境影响评价在俄罗斯也被称为环境影响鉴定、生态鉴定或生态环境检验。从生态鉴定评价的范围看，俄罗斯联邦对鉴定范围规定得十分宽泛。因为俄联邦生态鉴定制度是建立在两个假定基础上的，即假定一切拟议进行的经济活动和其他涉及自然资源利用和环境保护的活动，都是可能对自然环境产生不良影响的活动，都是可能对人类和环境具有潜在的生态危险，并且不能允许其实施的活动；假定一切拟议进行的经济活动和其他涉及自然资源利用和环境保护的活动方案、规划、计划、草案等的设计人员，在对活动的方案、规划、计划、草案等进行是否符合国家的环境要求鉴定方面是可能有过错或有过失的。这两种假设几乎将国民活动的各个方面都囊括在环境影响评价范围之内。这种宽泛的规定符合环境科学大词典中对环境影响评价的解释：环境影响评价是指对建设项目、区域开发计划及国家政策实施后可能对环境造成的影响进行预测和估计，同时也符合国际发展的趋势。
欧盟于1996年颁行了《欧盟关于一定计划与规划环境影响评价指令建议》，规定鉴于环境评价是在计划和规划中综合考虑环境因素的重要手段，它可以确保有关主管当局在采纳有关计划和规划之前考虑这些计划和规划实施时可能会产生的环境影响，应在成员国制定的计划和规划中开展环境评价。
荷兰于1993年制定的《环境保护法》第七章规定了环境影响评价，明确了那些对环境具有严重不利影响的活动和政府关于该活动的“决定”应当进行环境影响评价，这在荷兰被称为“战略环境影响评价”。由此看来，国家宏观决策的环境影响评价制度已为各国通采。
二、完善公众参与的环境影响评价制度
1.公众参与环境影响评价是宪法和法律赋予公民的民主权利我国宪法规定：“中华人民共和国一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理社会事务。”管理社会事务也包括通过各种途径和形式管理环境保护事务，并对国家机关的环境保护工作进行监督，对其违法失职行为进行检举或者提出申诉、控告。
这为公众参与奠定了宪法基础。《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治条例》等环境法律、法规及地方性环境法规也作了类似规定，因此参与环境管理和建设是一切单位和个人的权利和义务。
1987年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”表明中国公众有参与环境管理的权利。
1992年我国政府参加签署的《里约环境与发展宣言》原则10指出：“解决环境问题的最佳途径，是相应层次上全体有关公民的参与，在国家层次上，每个公民都应能通过适当渠道，了解官方机构持有的有关环境的信息，包括他所在社区内危险物品和活动的信息，获得参与决策过程的机会。为了便利和鼓励公众的了解和参与，国家应保证这些信息的广泛公开性，应提供通向司法和行政程序的有效途径，包括赔偿和补偿。”我国的《环境影响评价法》对规划和建设项目环境影响评价中的公众参与也作了具体规定。
参与环境管理，对环境事务发表自己的见解是公民民主权利的重要组成部分，是人民群众当家做主的具体体现，贯彻落实这些规定是依法治国、保障公民法律权益的重要方面。
2.公众参与环境影响评价是国际上的普遍做法
美国公众有较强的环保意识，在许多环保问题上公众参与对决策有很大的影响，各项环保法律都对公众参与作出了较为明确的规定。美国公众参与环境影响评价制度表现出三大特色：一是参与评价对象的广泛性，包括对人类环境质量有重大影响的立法活动、官方政策、正式计划和规划等；二是参与评价的现实性，在环境影响评价草案阶段，当局会广泛征求公众和利害关系人的意见，并在规定时间（90天）内拿出最终的环评报告；三是参与评价的有效性，1978年《CEQ条例》对公众参与意见的反馈作出了非常详细的规定。
俄罗斯的生态鉴定制度不仅简单地列出了“公开及社会参与原则”，同时在法律上规定了国家生态鉴定机关必须向公众提供有关生态鉴定的情况，必须向其他联邦机关通报某项生态鉴定结果的信息等。这些规定为公众参与生态鉴定活动、监督生态鉴定活动公正客观地进行提供了畅通的渠道，提高了公众的环境保护意识和觉悟。