自日俄战后，各国已认朝鲜为日本囊中之物了。所以日俄议和的一年， 英日续订盟约，即删去保全朝鲜领土一条。然而对于中国门户开放，领土保 全的条文，依然如故，一九〇七年的《日法协约》、《日俄协约》，一九〇八 年的《日美照会》，都是如此，然而日本的行动，则大有惟我独尊，旁若无 人的气概，列国自然不肯放手。而中国也总希望引进别国的势力，以抵制日 俄两国的。当新法铁路照日本的意思解决时，中国要求筑造锦齐铁路时，日 不反对。日人亦要求昌洮路归其承造。彼此记入会议录中。悬案解决后，中 国要借英美两国之款，将锦齐铁路，延长到瑷珲，改称锦爱。日人嗾使俄人， 出面抗议。于是美国人提议，各国共同出资，借给中国，由中国将满洲铁路 赎回。此项借款未还清以前，由出资各国共同管理，禁止政治上、军事上的 使用--此即所谓满洲铁路中立--其通牒，向中、英、德、法、俄、日六 国提出。明年，日俄二国，共提抗议。这一年，日俄两国就订立新协约。约 中明言维持满洲现状，现状被迫时，两国得互相商议。如此，英美的经营， 反促成日俄的联合了。而这新约，或云别有密约，俄国承认日本并吞韩国， 而日本则承认俄国在蒙新方面的举动，所以这《协约》于七月四日成立，而 朝鲜即于八月三十日灭亡，而到明年，俄人对于蒙、新，就提出强硬的要求了。
清末的宪政运动
戊戌变法、庚子拳乱，清朝的失政，一步步的使人民失望。而其时人民 的程度亦渐高，于是从改革政治失望之余，就要拟议及于政体了。
中国的民主思想，在历史上，本是酝酿得很深厚的。不过国土大，人民多， 没有具体的办法罢了。一旦和外国交通，看见其政体有种种的不同，而且觉 得他们都比我们富强 ；从国势的盛衰，推想而及于政权的运用，自然要拟议 及于政体了。于是革命、立宪，遂成为当日思潮的两流。
戊戌政变以后，康有为在海外设立保皇党。梁启超则在日本横滨发行《清 议报》，痛诋那拉后，主张拥戴德宗，以行新政。这时候，还是维新运动的 思想。但是空口说白话，要想那拉后把政权奉还之于德宗，是无此情理的， 所以虽保皇党要想夺取政权，亦不得不诉之于武力。人民哪里来武力呢？其 第一步可以利用的，自然是会党。原来中国各种会党，溯其原始，都是人民 受异族的压迫，为此秘密组织，以为光复之豫备的。日久事忘，固然不免渐 忘其原来的宗旨，然而他们，究竟是有组织的民众，只要有有心人，能把宗 旨灌输给他们，用以举事，自较毫无组织的人民为易。所以在当时，不论保 皇党、革命党，都想利用他们。就是八国联军入京的这一年，康有为之党唐 才常，在上海设立国会总会，汉口设立分会。才常居汉口。后来的革命党人 黄兴居湖南，吴禄贞居安徽的大通，联络哥老会党，广发富有会票，谋以这 一年七月间，在武汉同时举事，而湖南、安徽为之策应。未及期而事泄。才 常被杀。鄂、湘、苏、皖四省，搜捕党众，杀戮颇多。当时鄂督张之洞，有 一封信，写给上海国会总会中人，劝他们不要造反。国会中人，也有一封信 复他，署名为是中国民。畅发国家为人民所公有，而非君主所私有之义，为 其时之人所传诵。保皇运动，浸浸接近于革命了。
但是到二十世纪的初年，而保皇党宗旨渐变。《清议报》发刊，满一百期而止。梁启超改刊《新民丛报》。其初期，颇主张革命。后来康有为鉴于 法国大革命杀戮之惨及中南美诸国政权的争夺，力主君主立宪，诒书诤之， 梁启超渐渐改从其说。于是《新民丛报》成为鼓吹立宪的刊物，和当时革命 党所出的《民报》对峙。以立宪之说，可以在国内昌言之故，《新民丛报》 在国内风行颇广，立宪的议论渐渐得势。到日俄战争以后，舆论都说日以立 宪而胜，俄以专制而败，立宪派的议论，一时更为得势。
庚子一役，相信一班乱民，做这无意识开倒车的运动，以致丧权辱国， 赔款之巨，尤其诒累于人民，清朝自己，也觉得有些难以为情了。于是复貌 行新政，以敷衍人民。然而所行的都是有名无实，人民对于朝廷的改革，遂 觉灰心绝望。除一部分从事于革命外，其较平和的，也都想自己参与政权， 以图改革，这是二十世纪初年立宪论所以兴盛的原因。而其首将立宪之举， 建议于清朝的，则为驻法公使孙宝琦。其后两江、两湖、两广诸总督，相继 奏请。到一九〇五年，直督袁世凯，又奏请简派亲贵，分赴各国，考察政治。 于是有派五大臣出洋考察之举。明年回国，一致主张立宪。于是下上谕：“先 将官制改革，次及其余诸政治，使绅民明悉国政，以备立宪基础。数年之后， 查看情形，视进步之迟速，以定期限之远近。”是为清末的所谓豫备立宪。 于是改订内外官制。设资政院、谘议局，以为国会及省议会的基础，颁布《城 镇乡自治章程》。立审计院，颁布《法院编制法》及《新刑律》。设省城及商 埠的检察、审判厅，又设立宪政编查馆，以为举行宪政的总汇。看似风起云涌， 实则所办之事，都是不伦不类的，而且或格不能行，或行之而名不副实，人 民依旧觉得失望。于是即行立宪和豫备立宪，遂成为当日朝廷和人民的争点。
朝廷上说 ：“人民的程度不足，是不能即行立宪的。”舆论则说 ：“程度 的足不足，哪有一定标准？况且正因为政治不良，所以要立宪。若使把件 件政治都改好了，然后立宪，那倒无须乎立宪了。”当时政府和人民的争点， 大要如此。当时的政府，是个软弱无力的。既没有直捷痛快拒绝人民的勇气， 又不肯直捷痛快实行人民的主张。一九〇八年，各省主张立宪的政团和人民 上书请速开国会。朝廷下诏，定以九年为实行之期。这一年冬天，德宗死了。 那拉后立醇亲王载沣之子溥仪，年四岁，以载沣为摄政王。明日，那拉后也 死了。其明年，各省谘议局成立，组织国会请愿同志会，于一九一〇年，入 都请愿，亦不许。这一年，京师资政院开会，亦通过请愿速开国会案上奏。 清廷乃下诏，许缩短期限，于三年之后，开设国会。人民仍有不满，请愿即行开设的，遂都遭清廷驱逐。并命京内外，有唱言请愿的，即行弹压拿办。 其的声音颜色，可谓与人以共见了。
当时的清廷，不但立宪并无诚意，即其政治亦很腐败。政府中的首领， 是庆亲王奕劻。他是个老耄无能的人，载沣性甚昏庸。其弟载洵、载涛，亦 皆欲干预政治，则又近于胡闹。到革命这一年，责任内阁成立，仍以奕劻为 总理。阁员亦以满族占多数。人民以皇族内阁，不合立宪公例，上书请愿。 谘议局亦联合上书，不听。到第二次上书，就遭政府的严斥。这时候的政治 家，鉴于中国行政的无力，颇有主张中央集权之论的。政府也颇援为口实。 但政治既不清明，又不真懂得集权的意义，并不能励精图治，将各项政权集 中，而转指人民奔走国事的，为有妨政府的大权，一味加以压制。于是激而 生变，酝酿多年的革命运动，就一发而不可遏了。
清代的制度
清代的制度，在大体上可以说是沿袭前朝的。至于摹仿东西洋，改革旧 制，那已是末年的事了。
清代的宰相，亦是所谓内阁。但是只管政治，至于军事，则是交议政王 大臣议奏的。世宗时，因西北用兵，设立军机处，后遂相沿未撤。从此以后， 机要的事务，都归军机，惟寻常本章，乃归内阁。军机处之权，就超出内阁 之上了。六部长官，都满、汉并置。而吏、户、兵、刑四部，尚侍之上，又 有管部大臣，以至互相牵制，事权不一。还有理藩院，系管理蒙古的机关， 虽以院名，而其设官的制度亦和六部相同。都察院，左都御史和左副都御史 亦满、汉并置，其右都御史和右副都御史，则为总督、巡抚的兼衔。外官：督、 抚在清代，亦成为常设的官。而属于布、按两司的道，亦若自成一级。于是 督、抚、司、道、府、县，几乎成为五级了。压制重而展布难，所以民治易 于荒废；统辖广而威权大，所以长官易于跋扈。和外国交通以后，首先设立的， 为总理各国事务衙门，后来改为外务部。末年因办新政，复增设督办政务处 等，其制度都和军机处相像。到一九〇六年，筹备宪政，才把新设和旧有的 机关，改并而成外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、农工商、邮传、理 藩、法十一部。革命的一年，设立责任内阁，并裁军机处和吏、礼两部，而 增设海军部和军谘府。省的区域，本自元明两代，相沿而来，殊嫌其过于庞 大。末年议改官制时，很有主张废之而但存道或府的，但未能实行。当时改 订外官制，仍以督抚为一省的长官。但改按察司为提法、学政为提学，而增 设交涉司；裁分巡，而增设劝业、巡警两道。东三省和蒙、新、海、藏的官制， 在清代是和内地不同的。奉天为陪京，设立户、礼、兵、刑、工五部，而以 将军管旗人，府尹治民事。且有奉天、锦州两府。吉黑则只有将军、副都统 等官。后来逐渐设厅。直至日俄战后，方才改设行省。其蒙古和新疆、青海、西藏，则都治以驻防之官。新疆改设行省，在中俄伊犂交涉了结之后。青海、 西藏，则始终未曾改制。
清代取士之制，大略和明代相同。惟官缺都分满、汉。而蒙古及汉军、 包衣，亦各有定缺，为其特异之点。戊戌变法时，尝废八股文，改试论策经义。 政变后复旧。义和团乱后，又改。至一九〇五年，才废科举，专行学校教育。 但学校毕业之士，仍有进士、举贡、生员等名目，谓之奖励。到民国时代才废。
兵制有八旗、绿营之分。八旗编丁，起于佐领。每佐领三百人。五佐领 设一参领。五参领设一都统，两副都统。此为清朝初年之制。后来得蒙古人 和汉人，亦都用此法编制。所以旗兵又有满洲、蒙古、汉军之分。入关以后， 收编的中国兵，则谓之绿营，而八旗又分禁旅和驻防两种。驻防的都统，改 称将军。乾嘉以前，大抵出征以八旗为主，镇压内乱，则用绿营。川楚教匪 之乱，八旗绿营，都不足用，反靠临时招募的乡勇，以平乱事，于是勇营大盛。 所谓湘、淮军，在清朝兵制上，亦是勇营的一种。中、法之战，勇营已觉其 不足恃，到中、日之战，就更形破产了。于是纷纷改练新操，是为新军。到 末年，又要改行征兵制，于各省设督练公所，挑选各州县壮丁有身家的，入 伍训练，为常备兵。三年放归田里，为续备兵。又三年，退为后备兵。又三年， 则脱军籍。当时的计划，拟练新军三十六镇，未及成而亡。水师之制，清初 分内河、外海。太平天国起后，曾国藩首练长江水师和他角逐，而内河水师 的制度一变。至于新式的海军，则创设于一八六二年。法、越战后，才立海 军衙门。以旅顺和威海卫为军港，一时军容颇有可观，后来逐渐腐败。而海 军衙门经费，又被那拉后修颐和园所移用。于是军费亦感缺乏。中日之战， 遂至一败涂地。战后，海军衙门既裁，已经营的军港，又被列强租借，就几 于不能成军了。
清朝的法律，大体是沿袭明朝的。其初以例附律。后来就将两种合纂， 称为《律例》。其不平等之处，则宗室、觉罗和旗人，都有换刑。而其审判 机关，亦和普通人民不同。流寓中国的外国人，犯了罪，由他自己的官长审讯， 这是中国历代如此。在从前，原无甚关系。但是海通以后，把此项办法，订 入条约之中，就于国权大有损害了。末年，因为要取消领事裁判权，派沈家本、 伍廷芳为修订法律大臣，把旧律加以修改。曾颁行《商律》和《公司律》。其民、 刑律和民商、刑事诉讼律，亦都定有草案，但未及颁行，审判机关，则改大 理寺为大理院，为最高审判，其下则分高等、地方、初等三级。但亦未能推行。