据民国5年《全国场产调查》记载，岱山私盐时有偷运至长江沿岸及浙江宁（波）属各县销售，多系境区沿岸港口偷漏走私，以南浦口、大盐场、新道头为多。大船运销上海及金山卫等地，小船走私至定海大沙及金塘岛之东西堠门去象山港。渔汛期，渔盐走私尤甚，小船装运流散充销蚂蚁岛、登步岛、朱家尖岛、葫芦岛及嵊泗各岛渔区，有在海面径售渔民。走私港口遍及各盐场沿岸，岱西水白峧、笔架山海口吃水深，不受潮汛影响，称活水口岸，渔船多以夜色掩护，以鱼换盐，每注交易数百至千余斤。其他口岸走私，每船每次5～10担。盐民居处滨海，事先隐蔽私盐于海口附近，布置人员瞭望，一俟涨潮，渔船靠岸，飞速装运出境。活动莫测，堵缉屡屡无着。
私盐的产生及其泛滥的原因是多种多样的。有关民初各地盐产品走私的成因，时人研究指出有七条：（1）税率之差异。（2）引地之限制。（3）行政之腐败。（4）盐场之散漫。（5）权量之紊杂。（6）军阀之包庇。（7）加耗之陋规。由此可见，民初私盐的产生及其泛滥，是有其深刻的政治、经济和社会根源的。正因如此，北洋政府与清政府一样，其所谓对私盐的查缉，不过是隔靴搔痒而已，都不可能从根本上解决盐产品走私的问题。
三、私盐的查缉
缉私为盐务要政之一。但“缉私在前清时，并无正式组织，仅苏、浙两省设有盐捕营，巡防太湖及扬州一带，归两江总督及苏、浙巡抚指挥管辖，所有管带统领，大都系招抚之盐枭，所驻各产区域巡丁，亦多由商人自募，谓之商巡。民国初年，始设缉私营队，其后于产场各区，增设场警，均归运使运副或榷运局节制调遣”。民国3年12月22日，北洋政府颁布了《私盐治罪法》，规定凡未经盐务署之特许，制造、贩运、售卖或意图贩运而收藏者为私盐，对犯私盐罪者依其数量处以二、三、四、五等徒刑。同年12月29日，北洋政府又颁布了《缉私条例》，明确缉私非唯盐警应负查缉功过之责，地方官亦负有查缉的责任。同年同月同日，又相继颁布了《缉私官弁奖励惩戒条例》和《地方官协助盐务奖励惩戒条例》，对缉私官警和县知事进行考核，分别给予奖励或惩戒。为此，民初两浙由盐运使任缉私统领，各场知事一律兼任督察员。是时，在未取消专商引岸制度以前，盐警分官办与民办。民国7年，商巡改为官办，与其他官巡一律由特设的统领节制。但后因官巡力量薄弱，政府又委诸专商自募巡警，缉私保销。是时，两浙缉私统领辖16营，共有盐巡3497人，分驻浙盐产销各地。民国15年，又改组盐巡，浙属改为10营，管理89县。民国16年，缉私统领被裁撤，改设为缉私局，营、连、排建制被改为大、中、小队建制。
民初，浙江省成立巡缉总局后，派缉私营驻于庵东，为两浙巡缉第一分局，并分别在傅家路、二灶市、一灶、水霪浦、新浦沿、大牌头市、长胜市、登州街、缪路、泥墩潭等地设派出所。余姚场两浙二等第一巡缉舰驻催陈路，马家路潭、周家路潭、罗家路潭、水霪浦、高王路、张家路潭、胡家路潭、陈家路潭、涂汛潭、泥墩潭等地水道出口处都驻有巡缉船。民国15年，第四营第三队驻鸣鹤场，第六营营部驻余姚低塘镇。除此之外，是时，余姚场公署也设置场警，民国12年有场警115名，民国15年增至238名。
民国6年，宁海长亭场有盐警19人，归省缉私统领指挥。民国9年，台属缉私营队分水陆两营。在陆巡的六队中，第三队驻海游，第四队驻缑城，第六队驻长亭盐场。在水巡的二队中，第一队驻海游，第二队驻椒江。长亭场附近的高视、悬渚、沙柳、茶院、白峤等处均系走私要隘，由水陆两营布防巡缉。民国12年，第十营营部驻白峤，巡缉区为白峤港、越溪港、茶院港、沙柳港、蛇蟠洋、旗门港、五屿门等，全营官警共计158名。其中，第一队驻越溪，第二队驻海门。是时，宁海巡缉私盐，大抵分为三种：一为场地缉私；一为要口缉私；一为销地缉私。在此三者中，首要的是场地缉私，故历来注重以多数兵力控制产区，以堵塞场私外漏。此外，又以部分兵力驻防走私要隘，实行流动巡缉，兼防外私入侵。
民国7年，两浙缉私统领所辖的缉私第六营驻镇海南门外，下辖4个分队，有正兵86名，副兵96名，加官佐、勤杂等共216人。另水巡第七营领有巡船两队，分驻宁波，负责查缉海上及内河私船，并将宁波濠河头缉私卡移驻镇海大道头，改称大道头查验所。是时，宁属盐引公所有小巡、巡丁20余人，清泉、穿长两场有场属官警6名，场署督查员逐日临时指定方向督场警出巡，并严戒不得与营兵接近。
民国9年以前，象山玉泉场属包商认课，无缉私组织。民国9年，象山废包商制后，宁属陆巡第六营第四队官兵57人进驻石浦，巡缉区为金东西、番东西、中竿、蒲东西、泗洲头等地。
北洋政府统治时期，虽自上而下设有庞大的缉私队伍，对私盐查缉很严，但原盐走私仍很严重。对此，时人有评论说：“每岁耗于此项缉私经费，不下千余万。论其功绩，则手握兵符，借军盐为名实行贩私之业者，此类名为军私，固非缉私营所敢问。次之，各岸引商，盐斤夹带，沿途洒卖，名曰商私，亦不敢缉。下之，大帮私贩，成群结队，连樯而下，名曰枭私，亦非缉私营所敢对敌。无已，则指一二小贩或乡间愚民，手携数斤之盐，指为私盐，重则倾家破产，小则充公受罚。且其所获者亦非真正私盐，无非借越境为私之名，作索诈要功之地。”即是时北洋政府虽然对私盐严密查禁，但缉私方面仍黑幕重重，并未能完全禁止私盐的泛滥，各方面势力对盐税的诛求无厌，使得私盐问题始终是北洋政府盐务管理中的一大症结。
也正由于此，在盐税重负苛扰之下，北洋政府统治时期官僚集团与人民之间的矛盾日趋激化，当到了忍无可忍之时，发生聚众暴动自然就不可避免。以民初宁波为例，余姚、岱山私盐大部分为上海青帮与散兵游勇所垄断，因缉私而发生的冲突就时有发生。民国元年2月21日，岱山稽查公所查获盐民以盐换取毛竹事，盐户鸣锣聚众捣毁稽查公所。民国8年7月25日，鄞县前徐地方私贩将税警第7营营兵二名、眼线一名丢入河中淹死。
是时，余姚的化龙堰为余姚私盐结集之地，产、销地私贩互相联络，声势甚大，私贩聚众打死员警之事时有发生。民国13年7月23日，余姚盐民为反对当天缴盐入公仓之苛求，举行罢工并游行示威，怒打秤放局。民国15年12月，费德昭部起义，庵东盐民配合费部一举歼灭相公殿缉私队。
这些有关人民在政府缉私活动中表达出激愤的记载，不仅反映了当时盐政的腐败，而且也从一个侧面反映出北洋政府时期的盐税改革与整顿不可能产生应有的效果。
第三节 宁波的盐业税收
民国成立至民国2年，新政权出于对政局稳定的考虑，盐税征收仍沿用清旧制，无暇对旧的盐税制度进行整顿。是时，盐税税目、税率极为紊乱，盐税的腐败较之清末是有过之而无不及，以致当时的中央政府财政赤字严重。北洋政府为贯彻“就场征税、自由贸易”的盐务盐税改革原则，于民国2年颁布了《盐税条例》，开始着手实施盐税改革。作为海盐重要产区的宁波自然也不例外，伴随着盐税改革在全国各地铺展开来，民初宁波初步形成了一套盐税管理体系。
一、盐税稽征
民国成立之初，北洋政府几乎没有可靠的财政收入。为解燃眉之急，北洋政府于民国2年4月26日，以盐税为抵押，与英、法、德、俄、日五国银行团签订了《善后借款合同》。其中，列强为扼制中国的经济命脉，保证债权不受损失，把改革盐税征收办法也作为借款条件之一订入合同第五款。
为此，北洋政府打着“内巩财权、外昭国信”的招牌，在列强的直接干预下，开始了盐税稽征的改革。
民国2年10月9日，北洋政府财政部令盐税应于起运前缴纳，实行先缴税后放盐的原则，扭转以前不缴税就放盐的做法。民国3年2月7日，北洋政府财政部又令各区盐运使，所有由场、坨起运的盐，无论将来消耗多少，均按放盐时查明的重量计征盐税，并规定原盐场或官坨放盐所准的卤耗，一律取消，以贯彻“先税后盐”的原则，防止运销中盐税走漏。根据《善后借款合同》第五款规定，民国3年2月9日，北洋政府财政部又公布了《盐务署稽核总所章程》、《盐务稽核分所章程》，明确稽核盐款权限。是时，除据以建立盐务稽核总所外，在各产盐地方又设立稽核分所，内设华洋经、协理各一人，其等级职权均相平等，职责是会同监理发给引票或准单，征收一切盐税、盐课及各费，征税后放盐也须以华洋经、协理会同签字为凭，并规定所有收入之款，均应由华洋经、协理以中国政府盐务收入帐名目存于五国银行团指定之团银行或五国银行团银行所认可的存款处，然后汇寄上海五国银行团，存入中国政府盐税收入帐下，并将数额报总所以备查核。这就使得我国盐税的征收、解交、稽核、支用以及引票的发放，甚至人事的任免，均落入列强的掌控之中。自此，在列强的干涉下，通过从中央到地方的盐务稽核总、分所及所属机构的设立，从而建立起了一个较为完整的盐税专业管理体系，在一定程度上强化了中央对地方的财、税控制，改变了清末以来对盐税基本没有专门管理机构的状态，但与此同时我国盐税主权也因之完全丧失。
为整顿盐务工作，第一任盐务稽核所洋会办丁恩曾亲赴各盐区进行实地调查，民国3年至两浙。据丁恩的《改革中国盐务报告书》显示，是时，两浙盐务极为纷乱难治，其原因半由运输困难、缺乏天然贸易孔道所致，半由盐场散漫、民风强悍所致。浙江的最重要盐场，一为钱塘江口南岸的余姚，一为舟山群岛的岱山。此外，浙江沿海一带盐场遍地皆是。宁波所属4县与台州所属4县，因距场过远不能采用直接税办法，皆由商人包运、包销、包课。这种专商在浙江名为纲商，在苏五属名为引商。引商所销盐斤大半运自余姚、岱山两场，纲商所运盐斤大半取自绍、萧及其他各处的煎盐盐场。
凡商人在呈请购盐及包装时，须缴正、杂两税，在起运时再缴附加税及加价税，凡只担保正、杂两税一部分之销岸，则须将此一部分先行缴纳并责成商人交存保证金，并规定所有结欠税款，每年清理一次，由保证金扣除，但担保全数销区，则不必予缴，亦不必交存保证金，准商人立一往来帐，凡上年运额短少，则下年再将短额之数完税。凡由余姚、岱山两场运盐至纲地，所给卤耗由每引17斤至38斤不等，运销引地则给20％。此外，运纲地引地者，皆每引给皮重12斤。住地、肩地所销盐斤不给卤耗，但给皮重每引6斤。丁恩在其报告书中特别指出，浙江渔盐殊属重要，而尤以舟山群岛为最。
民国初，岱山行商办包税制，设立渔引公所，核引配销。民国8年，岱山取消包税制，实行按实征税，渔盐享受轻税，渔船用盐按渔盐税减半征收，规定廒盐离场时属未税毛盐，待运至苏五属秤验，向松江稽核分所缴税，酱盐税向宁波稽核支所缴纳，渔盐税由岱山秤放局征收，按月解缴宁波稽核支所。商人缴纳正税、附税后，发给运单执照及准单，持照赴场购盐。民国9年，取消半税制，统为全税。民国10年，渔盐签票也由护票改发运盐联单。民国13年，复行渔船用盐减税征收，不及5担免税，但不久又改行全税。
民国3年5月，象山由包税制改为引岸制，每年由商人认销9000担，民国7年6月，开放台州引地为自由贸易区，民国8年12月，象山取消包商合同。