姚震祥
中外合作办学是改革开放以来在教育领域出现的新生事物。从20世纪80年代开始，经过20多年的发展，特别是在中国加入WTO的推动下，发展更加迅速，模式日趋多样，办学规模不断扩大。中外合作办学通过引进国外的教育资源，借助国外先进的办学观念、办学模式和办学机制促进了我国高等教育的改革和发展，丰富了人才培养的模式，已经由对中国教育事业的补充发展成了“是中国教育事业的组成部分”[1]，为增进我国教育供给的多样化发挥了积极的作用。同时，中外合作办学过程中也出现了不少新情况和新问题，为此，对中外合作办学作一些深入的探讨有着重要意义。
一、中外合作办学的发展过程及政策沿革
中外合作办学是我国改革开放后发展起来的。20世纪80年代初，我国就出现了诸如南京大学与美国约翰·霍普金斯大学合作举办中美文化研究中心这样的中外合作办学项目[2]。1990年苏联解体，使得我国对防止国外意识形态渗透保持高度警惕，当时的国家教委于1992年发出通知：“规定中外联合办学原则上不能接受，特殊情况应报国家教委批准。”1993年以后，随着我国改革开放和现代化建设步伐的加快，境外机构和个人通过各种渠道联系和表示愿意来华从事合作办学的逐步增多，中外合作办学的事宜又重新提出。国家教委于1993年6月发布了《国家教委关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》，对中外合作办学提出了16条原则，明确了可通过合作办学等形式有条件、有选择性地引进和利用境外于我有益的管理经验、教学内容和资金。该文件的规定比较原则，具体执行时仍存在一定困难。一些地方政府如上海市按照上述通知的精神出台了关于中外合作办学的地方法规，早期的合作办学项目就是在这些省市推出的。
1995年1月，国家教委发布了《中外合作办学暂行规定》，对中外合作办学进行了较全面的界定，指出中外合作办学是中国教育对外交流与合作的重要形式，是对中国教育事业的补充，并对中外合作办学的定义、设置、运行和监管提出了明确的要求。此后五年左右的时间里，各种层次，各种类型的合作办学项目在东部沿海地区和南方开放地区得到了快速发展，对推动教育领域的对外开放起了积极的作用，其间暴露出的一些诸如办学项目层次低、质量差、超越批准范围办学、刊登不实广告、擅自颁发国外学位文凭等问题，引起了管理部门的重视，对合作办学项目审批开始收紧。
2003年3月1日，国务院颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》，该条例提出了“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方针，对办学者进行了重新定义，确定办学者必须是中国的教育机构和外国的教育机构，排除了原先允许其他社会组织及个人作为办学主体的申办资格。条例还明确中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分，鼓励引进外国优质教育资源，鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学，鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学。重申中外合作办学者、中外合作办学机构的合法权益受到中国法律保护。2004年6月，教育部发布了《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，于同年7月1日起执行。以上条例和实施办法的出台为中外合作办学奠定了法律基础。
同年8月，教育部发出了《做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》，要求对原先已批准的项目和机构进行复核。由于复核工作量大面广，情况多样，进展情况比预期要缓慢得多。造成了复核、审批机关工作量的大幅度增加，等待审批项目大幅度的增加，等待审批的时间大幅度延长。其后，教育部又先后于2006年2月7日发布了《关于当前中外合作办学若干问题的意见》[3]，2007年4月6日发布《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》[3]等多个文件，对中外合作办学条例的实施办法进一步进行了说明和补充。短时间内密集出台了系列的文件，使大家体会到了通过政策的导向来发挥“政府的主控作用”的重要意义[4]。
二、中外合作办学的动因分析
（一）国内改革开放大环境的产物
20世纪90年代初，中国的经济体制开始从计划经济向市场经济转轨，经济发展和社会进步的需要，推动了高等教育的全面改革。高等教育要面向世界，加强高等教育对外合作成了共识。但是，高等教育究竟如何面向世界，高等学校综合改革究竟如何进一步深入，这些问题依然在探索之中。在这样的大背景下，中外合作办学的出现成了各高校深入了解国外高校的情况，探索高等教育国际接轨的重要渠道。在此后的10年时间里，中外合作办学迅速发展，全国范围内很快超过了1000多家。从某种意义上说，中外合作办学加快了高等教育界的思想解放和观念转变，顺应了国内改革开放大环境的需要。
（二）国内高校提高办学水平和综合实力的需要
通过合作办学来引进国外大学先进的教育思想、教学内容、课程设置和教学方法，提高自身的办学实力，这是国内许多高校开展中外合作办学的初衷。合作办学不但可以详细了解国外高校的人才培养模式和相关学科的发展情况，还可以学到其管理理念和运作方式，为推动高校内部管理体制改革和教学改革及创新提供了可资借鉴的经验，进而提高整个高校的办学水平和实力。一些学校特别是一些新建的高校希望通过中外合作办学较快地产生“后发优势”[5]，提升社会声誉和综合竞争力。
（三）国外高校占领海外教育服务市场的策略
一些发达国家出现了高等教育资源过剩现象，使他们把视野转向国外。中国加入WTO，对高等教育服务贸易作出了部分承诺后，正在形成的中国教育服务市场理所当然地成了关注的焦点。
从目前已在国内开展的合作办学活动情况来分析，先期到中国开展合作办学活动的国外教育机构，大多来自对教育服务贸易收入比较重视的国家。这些教育机构主动进入国内，采用多种方式，迅速树立品牌，很快确立了服务范围。有的国外教育机构通过重复布点的方式，一个高校就与中国的十几家院校合作；有的国外高校把合作办学与海外留学结合；有的通过合作办学建立了在华的人脉网络，为后续项目作铺垫；还有几所高校联合起来成立教育集团或教育联盟，进行“协同作战”。这些把教育服务当成产业来运作的做法和经验，对我国教育界今后如何开拓国际教育市场有一定的启示。
（四）社会多元化人才培养的需求
中外合作办学，这种“不出国门留学”的方式，从一开始就受到了部分学生和家长的欢迎。中外合作办学由于有外方教师授课，对外语应用能力的要求比较高，所培养的学生外语水平比较高。此外，在教学计划制定时参照了国外的教学体系，开设了一些国外课程，缩短了与国外高校在学术方面的差距。同时，教学过程中有较多机会接触外籍教师，加深了对西方文化的了解。与传统培养模式相比，合作办学培养的学生在某些方面具有一定的优势和特色，从而受到了用人单位的认可和社会的承认，满足了多元化人才的培养需求。
（五）追求经济效益的推动
由于许多国家对公立院校实行法人化改革，高等院校不得不通过跨国合作办学等手段自筹经费，增加学校经费[6]。尽管《条例》规定了中外合作办学的公益性质，但中外合作办学在学费标准确定时有一定的灵活性，不排除一些学校关注经济效益，希望通过中外合作办学来增加收入。
三、中外合作办学的意义
（一）推动了教育国际化的进程
在世界政治多极化、经济全球化的背景下，我国要扩大高等教育规模，提供优质高等教育，以满足广大人民群众日益增长的接受高等教育的需要，必须充分利用国内国外两个资源。中外合作办学作为一种新的教育形式，为我国高等教育开展多层次、多形式办学增加了新的内容。在办学过程中，由于引进了国外的教学体系，包括教育理念、管理方式、培养方案、课程设置、教学大纲、教材内容、教学方法、师资及资金等，大大缩短了中外同类教育教学活动之间的差距，直接促进了我国高等教育界的国际合作，推动了我国高等教育国际化的进程。
（二）引进国外智力的有效途径
大力引进国外智力为我国的现代化建设服务，是我国改革开放以来实施人才战略的一项重要的工作任务。中外合作办学通过中外双方用合作的形式引进海外的资金、人才、品牌和管理，可以全方位地引进国外的高等教育资源，是一种投入少、收效快的利用外资的渠道。特别是成建制、按学科、有计划地引进国外优质教育资源，不仅可以有的放矢地引进国内急需的教育合作项目，也可以双赢的形式更广泛地开展高等教育国际交流和合作，为我国高等教育事业在更高层次上建立引智平台提供机会。
（三）履行教育服务贸易的承诺
根据我国在开展教育服务贸易方面作出的有关承诺，我国的高等教育将在承诺的范围内按服务贸易的国际规则进行运作。由此可见，中外合作办学是既符合国际规则又兼顾中国实际情况的教育服务领域。通过中外双方在资金、智力、知识产权等方面的合作，拓宽了高等教育国际交流的领域，揭开了我国高等教育服务贸易的帷幕。此举也将推动我国现行的物价、外汇、税收等方面的管理办法改革和体制创新，对于相关主管部门都带来一种观念上的飞跃。
（四）改变国内教育行业的竞争格局
目前我国的高等教育行业，总体上还是处于“卖方市场”，但是随着时间的推移，人口结构的变动和高教教育事业的发展，经过一定时期的发展将会由“卖方市场”转向“买方市场”。中外合作办学引进国外的一些优质教育资源或一些国外名校、名师，利用品牌上的优势，参与国内教育行业的竞争，促进这一市场的加速转换，使我国高等教育事业的发展更加符合社会主义市场经济建设的需要。
（五）搭建国际化人才培养的平台
全面建设小康社会需要大量的高素质人才，特别是在当前的新形势下，国际金融、国际法律、国际贸易、高新科技产业等行业领域需要大量通晓国际规则的高级专业技术人才和高级管理人才。众多的跨国公司进入中国，不少国内的企业走出国门去海外发展，以及大量的国际组织对中国的关注程度增加等因素，都对人才的要求提出了新的标准和要求。中外合作办学吸取了中外优质教育资源的长处，可以采用比较成熟的培养方式，缩短探索相关培养模式的时间。中外合作办学培养的学生在学习过程中，既可以继续吸取中国高等教育的营养，又可以与国外的教育体系零距离接触，较大地拓宽了学生的视野和成长空间，从而为培养与国际接轨的人才提供了良好的环境，也为国际化人才培养提供了新的平台。
（六）拓展高等教育事业改革创新的空间
中外合作办学迅速发展，整体上已进入“扩大开放，引进优质教育资源，在更大范围，更广领域和更高层次上参与对外合作，提高对外合作的水平”[7]的阶段，在引进我国现代化建设急需的学科、专业，推动我国课程、教材和教学改革，促进高等学校管理体制和运行机制的创新等方面有着广泛的合作空间。
四、新形势下的开发策略
（一）要符合中国的国情
对中外合作办学模式的选择，要掌握符合我国国情的原则。每种办学模式都有要维持原有特性的一面，然而，国情、环境和对象不同了，原有的办学模式就应该作相应的调整。比如说，有的专业在国外很受欢迎，但在国内就是招不到学生；有的教育体系在国外几十年来发展情况良好，但国内的用人单位难以认同；有的合作办学项目收费过高，响应者寥寥无几；有的照搬国外的管理办法，在现实中无法执行，等等。
因此，在引进国外优质教育资源开展中外合作办学中，我们一方面要积极继承和借鉴国外成熟的、先进的经验和方法；另一方面，要根据中国的国情、新形势的发展和社会需求的变化等作出相应调整。特别在高等教育进入大众化阶段以后，高等教育的外延和内涵发生了深刻的变化，使人才培养目标、规格、要求的跨度增大，这就要求办学的学术模式也要作出相应的变革。
（二）选择合适的合作伙伴和项目
在合作办学中，选择合适的合作伙伴和项目是其能否成功的关键。合作办学是以非营利为目的公益事业，要求合作者不能以营利为目的，更不能急功近利。对于合作办学过程中产生的节余部分的使用，现有的法规有严格的规定。合作各方对可能出现的风险和困难必须达成认识上的一致，对各自承担的权利和义务必须用协议的形式加以明确。