3.在提升社会保障水平和农民实际参保率上有突破。对于当前严峻的经济形势，中央采取更强有力的措施扩大内需特别是扩大消费需求，以拉动经济增长。消费需求的提升，关键在于扩大居民收入，同时提升社会保障水平，前者解决居民有能力消费的问题，后者则排解居民进行当下消费和信用消费的后顾之忧，因此财政支出应更多地向改善社会保险、社会福利、社会救助水平方面倾斜。社会保障水平反映居民享受社会保障待遇的高低程度。一般以人均社会保障支出、社会保障支出占GDP的比重、社会保障支出占财政支出的比重等指标衡量。西方发达国家社会保障水平与GDP之间存在正相关关系，1980年西方主要国家的社会保障支出占GDP的比重达到26.58%，1995年达到峰值32.04%。[22]西方国家的“福利危机”且社会保障制度改革举步维艰当引以为戒。
我国国情决定社会保障水平不可能高福利，但做到全覆盖、保基本、多层次、求适度、可持续当不为之过。杭州近年民生支出增长很快，2008年市本级预算内民生支出74.64亿元，占地方财政支出的比重为70.6%，比上年增长26.8%，民生支出增量占新增财力的92.8%。其中社会保障和就业支出15.84亿元，占民生支出的21%左右，占财政支出的15%左右。2009年杭州财政支出预算安排中，用于民生支出88.08亿，比上年增长18%，占财政支出的比重为75.9%，新增财力全部用于解决民生问题。[23]但社会保障和就业支出的优先顺序和比重还不明显，要按民生需求的优先顺序进一步优化财政支出结构，进一步缩减行政开支，避免民生支出中巧立名目，暗渡陈仓，民生支出中要把钱用在刀刃上，社会保障和就业支出占财政支出比例应逐步达到20%~30%，以切实提高城乡居民社会保障水平。现阶段杭州要对农村土地保障、家庭养老功能持续弱化和新农合医疗保险保障程度低、农村居民养老保险实际参保率低具有清醒的认识，社会公平需要通过覆盖城乡的社会保障制度的建立与实施来维护，政府应当担负起建设农村社会保障体系的主要责任，通过财政补贴、政府转移支付等手段，提高农村居民养老保险实际参保率，实现新农合医疗保险与城镇基本医疗保险接轨，加大对农村的弱势群体的社会救助，通过社会保障的收入再分配功能，缩小城乡差距。
（二）社会风险防范不可松懈，公平发展成为普遍追求
随着社会的发展，各种自然的、人为的因素导致的事件，对人类生产、生活秩序的影响越来越大，许多社会学家把现代社会称之为“风险社会”，认为人类正在从“工业社会”转向“风险社会”，走向一个充满新的不确定因素、个人主义日趋明显、主要的社会形态发生本质变化的社会。社会转型作为一种社会实践活动，其本身就蕴涵着巨大的不确定性和风险性，它使我们在享受社会发展带来的福祉的同时，也面临着大量的社会风险。
而中国的社会转型是以时空浓缩的形式，将社会转型中的各种社会问题呈现出来，杭州也不例外。其主要表现：
1.因利益冲突而形成的社会风险。主要是由社会结构的变化引起的，是一种深层次的风险。一是在体制转变过程中的制度不衔接、不完善等产生的历史遗留的民生问题，造成付出代价和成果享有上的不公平。如部分企业改制职工的补偿费用（买断工龄）过低和社会救助缺失、早期农转非居民土地补偿费用过低和社会保险缺失、早期转退军人的福利待遇过低、旧城改造居民房屋拆迁补偿费用过低以及执法不公等问题引发的群体性事件增多。二是政策造成的社会阶层之间的贫富差距拉大，是造成干群对立的主要因素。如企业和机关事业单位之间、机关和事业单位之间以及机关和机关、事业和事业单位的工资福利不适当差别；同是退休人员，企业和机关事业单位、机关和事业单位之间养老金的不适当差别等。勤劳致富、智力致富等不会产生“仇富”心理，但是垄断和权力抑或腐败致富等所引起的社会不公感，却会点燃“仇富”之火。由政府自己制定的政策而不是市场造成的不公平问题是滋生“特殊利益集团”的土壤，报考公务员过热以及追逐官场晋升透视了某种“特殊利益”。三是劳资纠纷和冲突成为社会矛盾累积的主要因素之一。杭州最低工资标准、职工平均工资的增幅与其经济社会发展水平不甚吻合，政府推动宏观经济发展的目标，与劳动者权益保护之间存在落差，与民众对生活水平的期望之间存在落差。在经济不景气的情况下，企业若拖欠薪酬、克扣福利、裁员或者倒闭等均可能导致劳资冲突加剧。
2.因生产安全、交通安全、食品药品安全、社会治安形成的社会风险。杭州近年生产安全、交通安全事故频出，食品药品安全、社会治安形势也不容乐观。这些“人祸”灾害与民生问题直接相关，给个人和家庭造成生命和财产的巨大损失，影响和破坏社会秩序和社会稳定。而若是由于政府决策失误、监管不力、执法不严、玩忽职守、寻租腐败等原因所造成的，甚至可能演变为社会危机。
3.由各种自然灾害以及资源破坏形成的社会风险。杭州是台风、暴雨、干旱、高温、大雾、大雪、雷电、冰雹、大风、寒潮等自然灾害易发区，因此在基础设施建设中要充分考虑灾害因素，百年大计要把好规划关、设计关、施工关、质量关，否则铺张浪费的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”、劳民伤财的“豆腐渣工程”，也是民众“社会不满”产生的原因。另外就资源的有限性而言，人类的发展只能是有节制、可承受的发展，不可能是无限的、永续的发展。杭州的节能减排形势严峻，以牺牲土地、环境资源为代价去换取GDP的人为因素仍然存在。当前杭州经济仍会维持在一个相对较高的水平上，2009年GDP预期目标为10%[24]，比2008年调低1%是符合当前经济下行现状的。随着与发达国家和地区经济发展差距的缩小，增长放缓也是正常的，要避免仅仅为维持高增长率而透支未来，造成经济与社会的过度紧张和不可持续发展。
现代社会的风险性特征和社会转型期的高风险性，给政府、社会、公民提出了严峻的挑战，社会政策常常出现复杂的或两难的选择。社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。社会矛盾往往会被官僚主义、形式主义所掩盖，这是来自执政者自身的最大风险。改善和保障民生为重点的社会建设，从逆向看，就是要防范和治理社会风险。当下的金融危机也是应对社会问题，缓解社会矛盾的一次机会。因此必须采取有效措施，一是要充分发扬民主，拓宽民意表达的渠道，真实了解民众诉求，避免决策失误和工作不当，树立和增强风险意识、忧患意识，平衡各种社会群体所承受的发展代价，结束忽视甚至牺牲一些人的利益来满足另一些人需求的情况，从制度上保障社会的公平发展；二是要高度重视纠正各种损害群众利益的行为，让那些由于历史性、体制性、政策性因素而难以享受改革成果或缺失社会福利的群体得到补偿；三是要切实加强与科学开展社会风险预警，建立包括贫富分化、失业、通货膨胀、腐败、突发事件等指标的监测与预警系统，正确实施《劳动合同法》等法律，创造劳资平等互利和双赢和谐的关系；四是要提高社会危机的管理与快速反应能力，促使社会风险最小化；五是要建设廉洁政府。“经济发展、社会公平和政府廉洁是支撑一个社会稳定的三个顶梁柱。而在这三者当中，政府廉洁尤为重要。因为只有一个廉洁的政府、得到人民信任的政府才能够一心一意促进经济发展，才能够采取各种措施实现社会公正。”[25]
（三）公民社会功能逐渐增强，社会管理创新任重道远
当人均GDP达到1万美元后，人的精神状态、见识程度、教育水平和公民意识都会相应提高，社会公共服务的需求日趋旺盛、日益多样化，相应需要有与之相适应和相协调的制度和体制。这种趋势要求“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更有效地提供公共产品”[26]。按照社会三分法的逻辑，政府、市场、社会分别为第一、二、三部门。政治社会，即国家系统，主体是政府组织，主要角色是官员；经济社会，即市场系统，主体是企业，主要角色是企业家；公民社会，即民间系统，主体是社会组织，主要角色是公民。政府、市场、社会各自追求特定的社会目标，执行一定的社会职能，构成一个独立单位的社会群体。公民社会可以作为政府、市场之外的所有社会组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。杭州的各种新型社会组织及其体系基本形成，基层社区建设管理新体制正在运行，政府转变职能要与公民社会发展的趋势相适应，要加快开放社会公共服务领域，广泛动员社会资源，努力扩大有效供给，提高社会公共服务的质量和效率，开拓现代化公民社会的新境界。
1.推动社会组织跨越式发展。社会组织是社会建设的主体。如同人均GDP是衡量一个国家经济发展的重要指标一样，人均拥有社会组织的多寡已成为衡量一个国家社会发展程度的重要标志。社会组织发达的西方国家按人口计算平均每100人就有一个社会组织。
从国际上看，非营利部门的经济活动规模一般占到本国GDP的5%~10%。[27]应结合中国国情和杭州市情，学习借鉴发达国家和地区培育和发展社会组织的经验，在促进社会组织在公共服务领域发挥积极作用方面实行更为积极有效的政策：如将社会组织作为一个产业来看待和发展，像孵化高新技术产业一样来孵化社会组织；作为就业的组织载体之一，引进高端社会组织专才，以主动创业带动积极就业，鼓励高校毕业生到城乡基层社会管理和公共服务岗位就业，提高从业人员素质，建设专业人才队伍；强化政府购买服务机制，政府购买优先考虑社会组织；健全税收激励机制，实行社会组织税收优惠；拓展社会组织在政府决策中的咨询、评估、可行性研究的作用；加强监管制度建设，防止社会组织成为新的垄断或腐败的滋生地等。
2.推动社区管理新体制良性运行。杭州的社区建设已进入比较成熟阶段，社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的社区管理新体制开始运行。要增强社区党组织的领导核心地位，提高社区居委会的“四自”能力，提高居民认同度与参与率，增强居民的归属感和凝聚力，重视社会资本的投资和积累，培育信任和互惠合作的共同体，改进社会治理，最大限度地整合社区资源，解决社区内的各种问题，构建和谐社区，建设和谐社会。政府在社区建设中的目标角色应定位于引导，向社区提供强而有力的资源和政策支持。社区公共服务工作站作为新型社会组织，要防止行政化倾向，承担起基层公共服务职能，促进公益事业发展，以提高全社区居民的生活品质和福利水平。
2008年下半年，中央高频率出台与民生相关的就业、社保、住房、医疗等社会政策，最近十一届全国人大二次会议通过的政府工作报告鲜明提出“把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果”[28]，保增长、保民生、保稳定具有高度的内在一致性，社会建设成为应对国际国内经济形势转“危”为“机”的衔接点和关键步骤。杭州在从人均GDP1万美元向2万美元的跨越式发展中，社会建设也将“拉高标杆”，创新发展。
注释
[1][2][3][13][16][17]周膺等主编：《杭州蓝皮书2008年杭州发展报告》（社会卷）、《杭州蓝皮书2009年杭州发展报告》（社会卷），杭州出版社，2008、2009年。
[4][5][6][7][8]杭州市统计局等：《杭州市“十一五”经济社会发展规划中期监测报告》、《杭州市国民经济和社会发展主要指标2008数据解读》，2009年。
[9][27]周膺等主编：《杭州特色与经验》（社会卷），杭州出版社，2008年。
[10]张维迎主编：《中国改革30年》，上海人民出版社，2008年。
[11][18][23][24]蔡奇：《杭州市第十一届人民代表大会第四次会议政府工作报告》，《杭州日报》，2009年2月24日。
[12]魏皓奋：《杭州人能花的钱不如宁波人多》，《今日早报》，2009年2月17日。
[14]童杭丽等：《杭州发布“和谐家庭”评价》，《每日商报》，2009年3月2日。
[15][美]戴维·波普诺：《社会学》（第十版），李强等译，中国人民大学出版社，1999年。
[19]张薇：《中国社科院社会蓝皮书预测》，《上海社会科学报》，2008年12月16日。
[20]林佳佳：《近一半高校大学生今年将遭遇就业难怎么办》，《钱江晚报》，2009年1月17日。
[21]《助大学生找工作英国政府推出全国实习计划》，星岛环球网，2009年1月23日。
[22]王晓琴等：《浙江省社会保障水平与经济发展的适应性研究》，中国人民大学书报资料中心《社会保障》2008年第10期。
[25]赵杰等：《温家宝论社会稳定支柱》，《第一财经报》，2009年3月2日。
[26]胡锦涛：《关于深化行政管理体制改革的意见》，人民出版社，2008年。
[28]《温家宝总理2009年政府工作报告》，人民网，2009年3月6日。
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