4.城市封闭的社会保障成为阻扰农民工市民化的重要因素。农民工进城所关注的重点不仅是户口，还有进城后能否保证有稳定的收入以及能否享受到城镇居民社会保障的担忧。刘传江对武汉市进城农民的抽查数据显示，农民工享有城市养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险四大保险的人数分别只占1.8%、0.9%、6.4%和0.7%。这与杭州市农民工参保情况相仿。与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将事实上在城市务工经商的农民工纳入城市社会保障体系之中，农民工由于城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点，他们只好依靠农村的土地保障，这就难以割断他们与承包土地的脐带关系。
5.教育资源的不公平分配与进城农民工子女受教育权的不平等，阻碍了农民工市民化的延续。《中国教育报》2004年9月29日报道，国家统计局有关资料显示：随同父母进入城市的6~14岁义务教育阶段的适龄儿童约有624万，有相当一部分农民工子女在务工城市不能像城里的孩子一样进入公办中小学，享受九年义务教育。流动农民工中处于义务教育年龄阶段的儿童有9.3%处于失学、辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学。
同时，农民工子女在受教育的过程中，所享有的教育条件包括环境和质量等方面也不公正。子女读书难，成为广大进城农民工的一大心病。
（二）政策排斥：城市现行的政策歧视或不公是阻碍农民工市民化的关键因素
陈映芳在《“农民工”：制度安排与身份认同》一文中指出，国家解决“农民工”问题的途径是将国家层面上的“公民权”问题转换成为城市层面上的“市民权”问题，将“国民待遇”问题转换成为“市民待遇”问题。在这个转换过程中，各级地方政府和城市政府为了呼应来自中央政府的政治性号召和自身地方产业化、城市化的需要，开始制定相关政策推进农民工身份向城市市民身份的转变。但是，在这一过程中，地方政府作为经济理性人，其制定的政策也存在一定的歧视性和不公平性。
一方面，地方政府在制定和出台某种政策时，出于代表城市市民本位利益（如市民充分就业）的考虑，在对待市民化乃至农民进城问题上，排斥和抑制多于鼓励和支持。他们在政策制度的安排上，不把农民工与市民同等对待，而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排的政策。这种情况可以从对进城农民工实行的一系列证件登记和过程性收费中看到：农民工要到城市工作和生活，不仅需要办理和持有外出人员务工登记卡、外出人员计划生育证、暂住证、外来人员婚育证、就业证、健康证等，而且他们还要交纳为数不菲、名目各异的许多费用，如暂住证工本费、外出就业登记卡工本费及管理费、外来人口管理费、外来人口就业证工本费等。另一方面，城市现行的政策歧视与不公还变现在地方政府对农民工需求的简单判断之上。
地方政府基于对进城农民工为现实的牟利者的简单判断，认为农民工有利且会欢迎，因此制定的有关政策或脱离了城市发展的实际或脱离了农民工的现实需要。
（三）认知偏见：传统的城市偏见、农民工自身的小农思想、失地恐慌是阻碍农民工市民化的重要因素
1.传统的城市偏见影响着市民对农民工的心理接纳能力。由于历史原因形成的对农民看法的不客观性，以及计划经济时代城乡二元户籍制度安排所确定的农民与市民的身份区别，造成了市民对农民工观念上的根深蒂固的偏见和行为上狭隘偏激的歧视。一方面，市民们认为农民工抢了他们的“饭碗”而强化了他们对农民工的不满情绪；另一方面，农民工自身素质的局限性在一些城市人心目当中成了各种城市问题如较高失业率、犯罪率、环境脏乱差的万恶之源。
2.就农民工自身而言，虽然农民工在现代城市中务工多年，并产生了进城定居成为市民的强烈愿望，但他们尤其是第一代农民工仍然无法摆脱传统的小农经济思想。城乡传统与现代文化间的差异阻碍了农民工的市民化。特别是不愿离土离乡的乡土眷恋之情和安分守己的保守心理导致部分农民仍然把土地作为自己的根本和失业保障，把游离于城乡之间既能挣钱、又能种田作为最理想的生活模式。这种小农思想，不仅把农民工仅仅束缚在狭隘的社会关系网络之中，而且不利于农民工的城市社会资本的积累，最终造成市民化的社会动力不足。
3.失地恐慌造成农民工农村退出机制不畅。在原有城乡二元结构体制下，土地是农民的重要保障，也是农民在农村社会中唯一的保障，它关乎到农民最基本的生存问题。
因此，对于农民来说，失去土地就意味着失去生存底线。虽然，第二代农民工对土地的情感有所淡化，但土地的重要性在其心中仍处于重要地位。再加上现代土地流转制度、土地征用制度、“以土地换保障”制度还有进一步完善之处，这都阻碍了农民工从农村中的有机退出。
（四）文化因素：农民工自身的文化、能力、素质等整体状况是制约农民工市民化的内在因素
1.进城农民工的文化水平不高，整体素质相对低下。农民工整体的文化素质是取得市民资格的重要条件，决定着由农民工向市民转化的成功率。农民工是否能由“乡下人”转变成为真正的“城里人”，除了客观性因素之外，还取决于农民工自身的文化素质和自我发展能力。一般而言，综合素质较高的农民工，进城后一方面容易获得较多的就业机会，容易取得相对稳定的职业和收入，另一方面，又容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，得到市民社会及其管理者的认同。据调查显示，在进城的农民工群体中，年龄一般低于社会劳动的平均水平，绝大多数集中在20~35岁，受教育程度也高于农民工的平均水平，大多数在初中以上学历，这就说明了农民工的文化水平和整体素质是城市就业的关键。因此，如何通过教育、培训等手段提高农民工自身的文化素质，使之与城市化发展相适应，是很值得思考的问题。
2.目前，城市农民工虽然大多数年富力强，具有一定的文化水平，一部分人甚至还是农村的精英，但他们总体上的文化技术水平和能力素质不高，市民化能力相对薄弱。
从农民工市民化的进程测量角度看，农民工市民化是指既有市民化的意愿又有市民化能力的农民工在城市生活的工程。如果农民工仅有市民化的意愿而不具备市民化的能力，就不能真正地实现市民化；相反，如果具有市民化的能力而没有市民化的意愿，也不能算作农民工市民化的成功。根据前面分析，可以看到农民工尤其是第二代农民工具有较强的市民化意愿，但是与之不相适应的是其市民化能力比较薄弱，成为阻碍市民化的主要内因。
四、加快推进杭州市农民工市民化进程的路径选择
由于我国农村人口众多、农民工数量庞大，以及城乡分割二元体制所造成的根深蒂固的影响，要在短时间内建立起较为完善的有利于促进农民工市民化的社会机制是很困难的。结合杭州市农民工市民化现状特征与存在问题，笔者从农民工农村退出环节、城市进入环节和城市融入环节三个方面提出建构农民工市民化机制，促进农民工城市融合的基本思路。
（一）农村退出环节：建立健全农村土地承包经营权流转机制与土地征用机制，深入探索“土地换保障”制度设计，确保农民工农村退出畅通有序
1.建立农村土地承包经营权流转的主体机制、权利机制、行为机制及法律责任机制，促进农村土地的科学合理流转。以法治化与市场化为基点，建构起以农村土地承包经营权主体机制为基础、以农村土地承包经营权流转权利机制为核心、以农村土地承包经营权流转行为机制为桥梁、以农村土地承包经营权流转法律责任为保障的土地流转模式，是实现农村土地承包经营权科学合理流转的重要机制。为此，一方面，要转变原有的政府决定土地流转的观念，正确认识农户是主体、政府及主管部门是监管主体、发包方是服务主体的角色定位，明确各自的权利与义务关系，通过一套有效的法律责任机制的建构，实现权利义务的法治化、规范化、透明化、对等化。另一方面，还要重点健全农村土地承包经营权流转合同制度、农村土地承包经营权流转程序制度，积极探索政府主导、市场运作的中介流转模式和土地承包经营权流转风险规避制度，实行资质制度，推动土地承包经营权流转中介组织发展，在保证土地流转的公开、公平、公正的同时，提升土地流转的应急能力与化解风险的能力。
2.深化改革农村土地征用制度，保障失地农民合法权益。一是明晰农村土地产权关系，明确土地产权主体。我国现行的与土地有关的宪法、农业法和土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法，均明确规定农村土地归农民集体所有。但是，在许多农村“集体所有”只是一个笼统的概念，具体实践中缺乏相应的可操作性。因此，完善保护私人财产的法律制度，明晰农村土地产权关系，明确土地产权主体，势在必行。对此，一方面，可以根据《土地管理法》等法律法规为依据，将集体进一步界定为乡镇、村和村民小组三级，明确集体的法律地位；另一方面，突破传统家庭联产承包经营制度下的经营方式，变传统的集体与农民之间的土地租赁关系为委托代理关系，签订契约合同，明确权责，以更好适应市场经济环境。二是严格规范土地征用制度，建立有效的土地征用机制。要将征用土地的目的严格限制在“国家为了公共利益的需要”，对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和农村集体通过市场途径加以解决；规范征途强制征地范围，尤其是限制政府强制征地行为和土地用途，严格控制政府对土地供应的任意决定行为；还要制定专门的法律，规范土地征用行为，如土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征用程序、法律责任等。三是完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，妥善安置失地农民。根据被征土地的作用、区位和市场对土地的需求状况等因素，着眼于保障被征地农民以及因此形成的农民工未来生存发展的需要，统筹考虑对农民的补偿问题。总的原则是，合理提高征地补偿标准，保证被征地农民的生活水平不因征地而下降，妥善安置失地农民，确保被征地农民的居住环境不因征地而降低。
3.积极探索“土地换保障”方案设计，彻底解决农民工市民化的后顾之忧。农民工“土地换保障”的实质是如何建立一套使农民工与城镇居民享有同等社保待遇的方案。其核心内容主要包括两方面：一是改革现有土地制度，给予农民永佃权或产权；二是农民工以土地的永佃权或产权换取现代社会保障体系中的社会保障账户，以达到与城市一体化的保障水平，实现市民化。对此，曾祥炎等人对“土地换保障”具体操作步骤的探索很有启发意义。在他们看来，第一步要彻底改革户籍制度，建立城乡一体化的居民户口，取消对劳动力流动的财产、学历、就业范围等种种限制，降低农民进城门槛；第二步要改革农村土地制度，给予农民永佃权或者土地的产权（初始永佃权或产权），这种永佃权与产权在法律规范的范围内可以转让；第三步要对进城的农民工进行合理分类，在自愿原则下，符合一定条件的农民工可以将土地的永佃权（或产权）转让给国家，国家不支付现金，而是为这些出让土地永佃权（或产权）的农民工建立现代社会保障体系中的社会保障账户；第四步，国家将从农民工那里获得永佃权（或产权）的土地进行分类，有必要用于城市建设或道路等基础设施建设的土地规划后使用，按市场价格进行计价，可以整理为大片土地的可以成片转让给专业农户或其他经济主体，其他的可以根据具体情况出租或转让，所有获得的收入作为政府对农民工社会保障资金投入的主要来源；第五步，允许农户将从国家那里购买的永佃权产权（二级永佃权或产权）可以自由买卖，建立土地二级永佃权（或产权）流转市场。