邵德兴
提要：“夹心层”问题是我国社会救助体系的“体制空白点”。作为一个社会边缘群体，社会“夹心层”生活质量的逐步提升有助于共富社会的实现和社会结构的优化，而其生活处境的恶化则危及社会稳定。本文基于杭州三个典型村落的深入调查，对目前农村“夹心层”的生活质量现状及治理对策作了初步探讨。
关键词：农村“夹心层” 生活品质 杭州
作者邵德兴，中共杭州市委党校教授、博士（邮政编码310024）。
改革开放以来，随着杭州经济社会的快速发展，农村居民的生活水平不断提高。从1978年至2007年，农村居民年人均纯收入从162元提高到9549元。尤其是近年来，随着城乡一体化的低保制度和农村“三级救助圈”政策的全面实施，农村困难群体的生活品质已经有了显著改善。然而，由于城乡间、地区间经济社会发展的不平衡，由于基层政府财政能力不足和低保救助政策执行中的偏差，导致农村“夹心层”问题日益突出。如何切实了解农村“夹心层”的生存处境，并从构建社会主义和谐社会和创建“生活品质之城”的高度，探讨破解农村“夹心层”问题的有效对策，是现阶段党委政府面对的一个重要课题。
一、杭州农村“夹心层”的规模
（一）“夹心层”的界定
什么是“夹心层”？目前学术界还没有一个确切的定义。它是近年来我国地方政府在对城乡低收入群体的救助实践中提出的一个新概念。所谓“夹心层”，目前主要有两种代表性观点：
一是指家庭收入略高于当地的最低生活保障线而生活依然困难的社会低收入群体，也称“低保边缘群体”。如2005年12月20日，浙江省政府颁发的《关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发〔2005〕65号）中，首次提出要把社会“夹心层”纳入政府救助保障范围。所谓“夹心层”是指生活水平接近或略高于低保标准的人或家庭。《通知》要求，“夹心层”的救助层次和标准由各地根据经济社会发展水平和保障能力确定。
近几年，除了浙江杭州、绍兴等经济发达地区外，在我国其他地区也有针对低保边缘群体的救助实践。如鉴于城乡低保制度日益完善，配套救助政策不断出台，城乡低保对象的基本生活得到了有效保障，而收入水平略高于低保标准的部分贫困家庭，却由于享受不到救助政策而出现其实际生活水平低于低保家庭的现象。沈阳市从2007年开始实施城市低保边缘户救助制度，以解决城市低保边缘群体的生活困难。从2008年7月1日起，该市又建立和实施了农村低保边缘户救助政策。目前，沈阳市已审批农村低保边缘户有1977户、4875人，占农业人口的0.25%。据了解，沈阳市将农村低保边缘户的救助范围确定为高于当地农村低保标准的20%，其救助标准为低保户的60%，救助资金的来源及配套比例与低保户的同类救助项目相同。其主要救助项目有“两节”救助、医疗救助、住房救助、就学救助、就业援助和突发性意外性临时救助等。目前，在我国重庆、广州等许多城市也都建立了针对低保边缘群体等社会“夹心层”的救助制度。
二是指那些不符合廉租住房和经济适用住房政策范围、且家庭收入低于当地城镇居民平均工资水平的中低收入人群。如广州市住房保障政策规定，享受政策性租赁住房的“夹心层”，是指那些不符合廉租住房和经济适用住房政策范围、且家庭收入低于当地城镇居民平均工资水平（按照广州市城镇居民工资水平推算，即家庭年人均可支配收入必须低于18287元）的中低收入住房困难家庭、城镇房屋拆迁户、引进的高级技术人员、异地调动的机关干部的过渡性居住需求。据悉，目前广州市公布的廉租住房、经济适用房的家庭年人均可支配收入、住房困难、家庭资产标准为：（1）廉租住房：收入标准为家庭年人均可支配收入7680元；住房困难标准为人均居住面积10平方米（折合建筑面积约15平方米）以下；家庭资产净值限额为“三人以内家庭人均7万元以下”、“四人以上家庭资产净额不超过26万元”。（2）经济适用房：家庭收入标准为家庭年人均可支配收入低于18287元；住房困难标准为人均居住面积低于10平方米（折合建筑面积约15平方米）；家庭资产净值限额为“三人以内家庭人均11万元以下”、“四人以上家庭资产净额不超过44万元”。类似的，杭州市政府认定的所谓“夹心层”主要指两类人群，即不符合廉租住房条件又暂无力购买经济适用住房的低收入住房困难家庭，不符合经济适用住房条件又暂无能力购买商品房的低中收入住房困难家庭。如为了破解杭州市区两个“夹心层”的住房困难，杭州市政府第36次常务会议审议通过了《杭州市区经济适用住房租售并举实施细则》和《杭州市区经济租赁住房管理办法》，提出了缓解低收入家庭住房困难一系列政策规定。这是当前加强保障性住房建设，促进房地产市场平稳健康发展的重要环节，对建立多形式、有杭州特色的保障性住房体系具有重要意义。目前，我国其他许多城市如上海、北京等都出台了针对社会“夹心层”住房困难的保障性住房政策。
从目前我国各地的政策实践看，所谓“夹心层”主要是根据居民家庭人均收入状况来认定的，其下线没有疑义即低保线，而其上线则有分歧，原则上在当地平均工资水平之下。我们认为，根据农村居民的收入特点，所谓“夹心层”是指家庭人均收入水平高于当地政府认定的低保标准而低于当地农民人均纯收入的准贫困群体或低收入群体，包括那些家庭实际生活水平符合政府低保标准却由于各种原因未能享受到应有救助保障的农村贫困群体。当然，政府对“夹心层”政策关注的重点是那些家庭人均收入水平略高于当地低保标准的困难群体。
（二）杭州农村“夹心层”的规模
近年来，杭州以深化“破七难”机制为载体，不断加大对城乡困难群体的救助力度，农村低保标准逐步提高，低保配套政策不断完善，农村困难群体的生活处境得到了明显改善。但是，由于现行低保政策的不完善特别是其执行过程中的偏差，由于受到地方财政压力及政绩导向的影响，也由于农村“三级救助圈”政策实施的规范性、权威性及救助的力度和制度化水平不高，导致许多家庭人均收入虽略高于低保线而其实际生活仍处于准贫困状态的“夹心层”群众未能得到应有的社会救助。杭州农村“夹心层”的规模究竟有多大？其生活品质现状如何？目前还没有权威的统计分析。为了掌握杭州市农村“夹心层”的规模与生活品质现状，我们于2008年初对杭州市经济发达程度不同的淳安、临安、余杭三县（市、区）进行了重点调查。
1.调查方式。首先，根据中等人口规模和中等收入水平等标准，在当地政府帮助下确定重点调查村，并依靠大学生志愿者协助，采用问卷调查和户主访谈相结合的方式，对全村住户进行了地毯式入户调查，并重点考察了农户的收支状况。其次，为了确定“夹心层”的规模，我们主要采取收入排序法进行，即对调查村农户2007年的家庭总收入和人均收入，按照从低到高进行排序，除了已经得到政府救助的五保户、低保户和困难户外，家庭人均收入高于低保线而低于当地年人均纯收入水平的农户，都属于“夹心层”范畴。当然，由于对农户收支情况的调查非常复杂，对农户的粮食、水果、禽畜实物收入与外出打工收入等都难以准确统计核实，只能根据当事人估算，未必能十分精确。
2.调查结果。三个调查村的基本情况是，作为杭州市经济发达地区的余杭区星桥街道安乐村，全村共283户，1102人，其中调查户为213户，占75.27%。2007年余杭区农村低保线为月人均180元，年人均纯收入为10983元。作为杭州市经济中等地区的临安市太湖源镇东坑村，全村共198户，598人，其中调查户为135户，占68.18%。2007年临安市农村低保线为月人均150元，年人均纯收入为8852元。作为杭州市经济欠发达地区的淳安县千岛湖镇茂畈村，全村共475户，1384人，其中调查户为329户，占69.26%。2007年淳安县农村低保线为月人均149元，年人均纯收入为5401元。我们运用SPSS10.0统计软件对三个村所有调查户家庭年人均收入数按照从低到高进行排序，发现除了现已得到救助的低保困难家庭外，符合“夹心层”范畴的农户分别达172户、76户和81户，分别占全村总户数的60.78%、38.38%和17.05%。虽然这三个调查村情况并不足以反映杭州农村“夹心层”的全貌，但可以肯定的是，目前杭州农村“夹心层”的规模是相当大的。那么，为什么作为经济发达地区的余杭区安乐村，其“夹心层”农户数反而比经济相对落后的临安东坑村和淳安茂畈村要多呢？我们认为，这很可能是因为，在经济发达地区农村，居民贫富差距比较大。虽然其人均总的收入水平比较高，但是分布严重不均，少数农户收入高，而大多数农户家庭收入有限，仍处于“夹心层”状态；而在经济欠发达农村，由于农村居民总的人均收入水平都不高，而得到政府救助的低保困难家庭又相对比较多，导致“夹心层”农户比例下降。
二、杭州农村“夹心层”生活品质现状
农村“夹心层”生活品质是指满足农村“夹心层”居民基本生活需求所应达到的品位与质量。考察农村“夹心层”生活品质，我们主要从经济、社会、文化、政治和环境等五个方面、共15个指标进行分析。基于课题组对余杭区星桥街道安乐村、临安市太湖源镇东坑村和淳安县千岛湖镇茂畈村的调查，并按照三个村调查样本量对当年低保标准和农村居民年人均纯收入进行加权平均，确定杭州农村“夹心层”家庭年人均收入取值范围为高于1907元和低于7845元。运用SPSS10.0分析可知，当前杭州农村“夹心层”居民的基本生活品质状况如下：
（一）经济生活品质
1.家庭收入微薄，抗风险能力比较差。调查表明，农村“夹心层”居民的就业状况主要有三种情况，即“常年在家务农”、“无业”或“常年在外打工或企业上班”。其中，户主“常年在家务农”或“无业”分别占40.5%和28.6%；配偶“常年在家务农”、“无业”或“常年在外打工或企业上班”的分别占34.0%、17.1%和27.3%；而其子女的比例分别是6.5%、18.8%和35.7%。由于目前农村人均土地稀少，而农业生产的比较效益低下，从事传统种养业的收入微薄，打工收入也不稳定，导致农村“夹心层”家庭抗风险能力十分薄弱。
2.家庭温饱有余，但生活品质比较低下。从收支情况看，农村“夹心层”家庭的最主要收入来源是“务农”、“打工”和“做生意”，分别占44.8%、53.5%和13.3%。而其支出则主要在“日常开销”、“看病吃药”、“孩子上学”和“农药、化肥、种苗、农具等生产性投入”等，分别占85.3%、55.0%、45.0%和27.0%。由于收入有限而支出都属于刚性支出，势必严重影响到家庭生活品质。调查表明，农村“夹心层”家庭在吃、穿、住、行等日常生活方面品质比较低下。在吃的方面，“蔬菜为主，添点自家腌制的荤菜”和“能荤素搭配，基本满足营养需要”，分别占到22.9%和56.9%；在穿的方面，“能买些新衣服（如为了孩子），但只挑最便宜的衣服”和“能经常添新衣服，但只限于中低档衣服”居多，分别占38.8%和34.0%；在住的方面，61.1%的人有“自建房”，15.8%的人住“集体统一建造的公寓房”；在行的方面，自行车、摩托车和公交车的使用率分别占19.7%、20.5%和25.1%。
3.家庭生活有所改善，但看病、子女上学负担比较重。调查表明，农村“夹心层”居民中，有58.8%认为目前的生活状况“有所改善”，只有8.3%和11.6%认为“有所下降”或“没有变化”。那些生活比较困难的家庭中，其致困原因主要是因为“家人生病或有残疾”或“孩子上学负担重”，分别占总数的20.5%和18.2%。认为要提高经济生活品质，目前最需要解决的主要问题是“增加收入”和“解决就业问题”，其比例分别是50.3%和11.5%。