（二）特殊群体的老年人基本生活来自制度保障供给
1.农村五保对象实行了集中供养
2003年，浙江省政府提出三年内基本实现农村五保对象和城镇“三无”对象集中供养的工作目标，各地按照“因地制宜、政府主导、分级负担、尊重意愿”的基本原则，以集中供养与分散供养相结合、集中供养为主的五保对象供养方式，尽可能利用现有设施或通过置换方式进行改建、扩建敬老院、福利院等社会福利设施。到2007年底，全省五保集中供养比例基本达到94.3%。
2.对征地农转非劳动年龄段以上人员实行生活补贴制度
截至2006年底，将233.9万名被征地农民纳入社会保障，筹集资金253亿元，有88万失地农民已经开始领取基本生活保障金。这项制度把解决被征地农民的生活保障问题定位在基本生活保障，提出了建立独立的基本生活保障制度。
3.农村困难老人纳入最低生活保障体系
虽然最低生活保障制度不是针对老年人，但老年人是这一制度享受的主要群体。到2007年底，全省已有城乡低保对象65.2万人，其中城镇9.03万人，月均补助165.87元／人；农村56.2万人，月均补助96.44元／人，支出保障金5.49亿元。
4.农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度
截至2007年底，浙江省已累计奖励扶助249309人次，扶助面占全省总人口的2.8‰，占全省农业人口的3.95‰，累计发放奖励扶助金18818万元。
此外，各地还通过公益金向105866户计划生育伤病残、死亡等特殊困难家庭发放救助金6433万元。针对独生子女伤残死亡家庭，省政府根据国家人口计生委、财政部关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度试点方案的通知精神，从2008年起，独生子女死亡或伤病残后未再生育或收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于于150元或120元的扶助金，直至亡故或子女康复为止。
虽然，浙江省目前与农村养老相关的正式制度有六至七个，但真正享受正规养老保障制度的人群低于20%。据2006年省老龄科研中心的调查资料，只有14.80%的农村老年人主要收入来源于最低生活保障金、农村社会养老保险金和医疗救助等正规的社会保障制度，还有4.53%的老年人享受其他救助（社会捐助、精减职工、伤残军人等特殊人群补贴、极少数生活在农村的城镇退休老人的退休金等），两者合计占老年人口比重的19.33%，低于20%。此外，非正规制度的村集体发放的补贴、慰问金等覆盖的人群占老年人口比重的18.6%，但由于缺乏规范化、长期化的制度保证，具有不稳定性。
三、经济发达地区农村养老资源供需平衡面临的挑战
由于我国目前正处于人口转变和社会保障体系改革阶段，人口快速老龄化给养老资源的供给保障带来一些新的矛盾和压力，对经济和社会的发展提出新的挑战。
（一）农村养老保障面临体制障碍与制度创新压力
从现实和未来发展的情况来看，农村对社会保障的需求远远高于城市，建立农村社会保障体系实际上已经刻不容缓。但从现阶段的农村社会养老保障体系中，除“五保户”集中供养和最低生活保障制度比较健全外，其他农村社会养老保障制度面临诸多压力，需要制度创新。
（二）农村社会养老保障制度难以适应人口老龄化发展的需要
自1998年政府机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，由于受管理体制改革、利息持续下调和中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，以及宣传力度、操作程序、政策落实等方面因素的制约，农村社会养老制度未能很好地衔接，给农村社会养老保障工作带来一定的困难和问题，使目前的参保率呈下滑趋势，农村社会养老保险基本上处于放任自流状态。另一方面，受农村经济发展水平和农民家庭经济基础等因素的制约，单个家庭保障能力有限，以商业保险运行的社会保障，又尚未具备全面推行的条件，而且，商业保险的运行成本，要远远高于政府系统组织的社会保险。
（三）社会救助体系不健全，覆盖面上有盲区
社会救助资源尚缺乏有效整合，操作上各自为政，缺少法律、制度规范，如工会部门的困难救助、民政部门的低保救助和残联的残疾人保障救助等在救助对象、内容上存在重叠交叉等问题。
失地农民社会保障问题突出。对杭州市区内（不含萧山、余杭区）失地农转非人员，根据《杭州市区征用土地农转非人员“双低”养老保险实施办法》（杭劳社险〔2003〕150号），其社会养老保障问题已经纳入制度化、法律化建设轨道，但是，对于部分土地被征人员、土地被征而非农转非人员及杭州市区以外的农转非人员，养老问题形势严峻。
四、平衡养老资源的对策建议
老龄化过程是一个不可逆转的人口转变和社会变迁的过程，如何解决好老年人的供养、康复医疗、日常护理和生活照料等问题，需要整合正式的制度资源，社区、家庭和老年人自己等非制度性资源，以全面协调、统筹解决老年人的养老问题。政府应该明确自己的职责，建立和完善农村现有各种养老保障制度，高度重视社会经济变迁过程中制度性养老资源的可持续供给，统筹协调制度性养老资源与非制度性养老资源组合，实事求是地构建城乡有别的养老制度和养老模式，并建立二元制度衔接的机制。
（一）明确政府对社会养老资源供给的责任
在老年人口不断增加、经济又不发达的情况下，我们只能制定一个适度的社会保障政策，使养老金支出同生产力发展水平相适应，同国民经济可承受的能力相适应，以保持经济正常运行。社会保障制度如何改革，政府肩负着主导社会保障制度的责任，以保障人民基本生活并确保包括老年人在内的全体人民能够参与分享社会经济的发展成果。
在农村，在家庭经济状况调查的基础上，提供最低生活保障制度，向贫困家庭提供最低基本生活；向农村土地经营者提供政策支持；向农村个人账户参保人提供政策支持和鼓励性资金支持。此外，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，独生子女伤残死亡家庭的特别扶助制度，奖励扶助经费由省、市、县财政共同负担。这是逐步解决农村居民养老问题的一个重大举措。
（二）建立农村老年人普惠津贴制度
在传统二元的社会养老保障制度下，社会养老保险制度不能惠泽现时农村老年人，而随着农村人口高龄化与养老功能弱化，在经济和生活上需要政府帮助的老年人在逐年上升。为了缩小与农村人均收入水平、与城镇老年人养老金水平的差异，体现社会成员共享发展成果，可以学习、推广宁波鄞州区、杭州萧山区实行农村老年人普惠制生活补贴的经验，在全省范围内实施，经费来源由省、市、地三级政府按比例分担，纳入财政预算。如根据2006年5‰人口变动调查资料，全省65岁及以上农业户籍老年人口为232.90万人。根据宁波鄞州区、杭州萧山区农村老年人口符合普惠制津贴制度的比重（53%～58%），则全省农村有123万～135万左右老年人能受惠，若以每人每月60元（萧山区标准，鄞州区为80～120元），省级财政资助比例占30%计，则2006年省级财政需2.67亿～2.92亿元，占浙江省2006年地方一般预算收入1298.2亿元的0.2%左右。
（三）建立城乡有别的养老保障制度
从经济发达国家经验来看，在人口老龄化进入高峰期的二三十年前，必须建立起一整套相应的社会养老保障制度。考虑到浙江目前和未来几十年的经济发展水平，老龄化所提出的挑战是十分严峻的。因此，要从我省的实际出发，量力而行，实事求是地构建自己的养老模式和养老制度。
1.城乡统筹应适当向农村倾斜
社会保障制度是国家和社会依照法律规定为社会成员提供的一种具有保障性的物质帮助，以满足人们生存和发展需求的制度。城乡统筹的本质指的是无论城镇还是农村居民都有权享受国家法律所赋予的社会保障的权利，这是一种宪法规定的权利，即全体公民享受社会保障的权利。但现实生活中，存在农村公民和城镇公民社会保障权利上和保障水平上的巨大差异。
根据党的十六大的精神，“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”、“探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村养老保险制度”。但是，建立农村社会养老保险制度是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。经济发展水平是制约农村养老保险制度建设的关键，现阶段城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面差别很大，决定了在相当长时期内仍然是二元体制，因而，在保险形式、项目标准以及适用的法律、法规方面要有所不同。
2.建设城乡有别“三层次”的养老社会保障制度
作为经济发达地区，浙江省社会保障制度体系既要以城乡一体化为发展方向，具有先进性，同时也要考虑城乡差异的实际。而城乡有别“三层次”
的养老社会保障制度正是体现了这一原则。
所谓城乡有别“三层次”的养老保障制度，在城镇，是指社会统筹＋个人养老金账户＋最低生活保障制度；在农村，是指土地保障（家庭保障）＋个人养老金账户＋最低生活保障。这样，无论城乡，每一位老年人都有适度养老保障，至少有政府的最低生活保障，能满足基本生活。
3.建立统筹城乡养老保险制度的衔接机制
建立完全积累的个人账户体制，为今后整合城乡养老体制提供了一个平台。在较长的时间内，城乡养老保障仍然循着各自的轨迹向前发展。即城市实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式，农村实行“土地保障与个人账户相结合”模式，两个模式并行独立运作。随着这两个体系的发展和完善，通过个人账户的设计和管理，农民工和失地农民可以携带个人账户储蓄转入城保体系，与城市养老保障制度对接，这样，就可以为农民向城市转移提供一个通道。如杭州市政府出台的《杭州市农民工基本养老保险低标准缴费低标准享受试行办法》（以下简称“双低办法”），实际上起到了城乡养老保险制度衔接的接口作用，或是接口的一种。“双低办法”规定，按“双低办法”参保缴费人员到达法定退休年龄时，允许将“双低办法”的缴费年限折算为职工基本养老保险统一办法缴费年限，而且，按“双低办法”参保缴费人员跨统筹地区流动，转移手续按职工基本养老保险统一办法的规定办理。因此，“双低办法”是在现行的职工基本养老保险的制度框架内作出的带有过渡性、补充性、选择性的特殊规定，即职工基本养老保险统一制度是主体，“双低办法”是一种补充。农民工根据自身情况可以在统一制度和“双低办法”中自主选择。
（四）落实城乡统筹“三结合”的养老保障方式
如果说养老制度要解决的是老年人养老的物质基础、养老基金来源问题，那么养老方式要回答的主要是，养老场所和提供服务的主体是谁？是居家养老还是社会养老机构中养老？养老服务提供的主体是子女等家庭成员，还是社区服务组织（或中心），或中介公司？我们认为，在农村，应建立以家庭养老为基础，村域社区养老为补充的养老方式。
虽然浙江省农村老年人经济收入来源已由单一家庭供给缓慢地向多元化发展，但仍然集中在子女或亲属供养和自己劳动收入所得，处于低水平的经济保障阶段。家庭养老的主体性地位在短期内不会改变，其功能弱化的趋势也不会改变。赡养、照料老年人的责任由家庭逐步转向社会是世界性的发展趋势，传统家庭养老向社会养老模式过渡是现代化进程中的必然趋势，但这种养老方式的转变是一个逐渐发展变化的漫长过程。
随着农村社会经济的发展，像浙江这样的经济发达地区，农村社会养老保险制度的建立，应该能够满足老年人养老的基本生活保障。今后农村养老比较尖锐的问题是由于子女数的减少，家庭养老功能弱化而产生的医疗费支出、养老生活服务问题以及相关联的经济保障问题，重点保障对象应该是生活不能自理或患病老年人（包括长期或暂时）的护理照顾及其费用问题。因此，政府在农村养老的主导作用将进一步加强。
对农村“五保户”老人继续实行集中供养方式。对有子女的其他农村老人，除家庭养老保障方式外，可以通过实行乡村社区养老保障模式为补充，解决部分农村老年人的养老服务问题。所谓乡村社区养老保障模式是由村民委员会主办，以保障本社区老年居民的基本物质生活和精神生活、老年人生活照料为宗旨的，以老年农民的自我经济收入及子女依据法规民约应负担的费用为主要经费来源，辅之以社区的必要补助，以集中生活和家居生活自由两便方式为特点的新型农村养老保障方式。老人可以根据自己的身体、经济以及与子女的关系状况选择灵活养老方式，如全托、日托和阶段性入托等形式，这样既可以减轻社区养老组织的工作量，又可减轻老人的子女的经济负担和精神负担。