作为一种人类实践活动的政治管理是古已有之的事，有政治活动之时就有政治管理存在。在政治管理发展的初期，由于政治领域内部的功能分化并不明显，政治管理常常与政治相提并论，或者干脆就被包含在政治统治行为之中。只是到了社会政治分工高度发达的近现代，政治管理才作为一个相对独立的功能领域在政治活动中相对凸显出来。但是由于政治管理活动本身就与其他政治活动有一定程度的交织，组成政治管理的政治和管理两词又都具有多义性，因而理论探讨中的政治管理是一个极易产生歧义的概念。在正式对政治管理进行界定之前，我们不妨先对一系列与政治管理相关的概念和相应的活动进行辨析。
一、政治管理的基本性质
（一）政治管理与政治
在政治学研究中，人们对孙中山先生赋予政治的定义是耳熟能详的，在他看来：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，便是政治。”①即使是在西方国家，“政治就是对人的集体活动的管理”、“是参加社会的全面管理的过程”这样一些观点也是颇为流行的。这种观点的可取之处在于，明确地将政治看作是一种公共活动而不是少数人的专利品，点明了政治是一种公共而不是私人活动；同时又继承了政治就是治理国家的活动这一古老的说法，明确地将政治与管理联系了起来，看到了管理活动在政治生活中的重要地位。在这样一种观点之下，政治管理就成了政治生活的全部，政治活动也等同于政治管理。
但是如果我们从政治管理的角度进行严格分析的话，这种看法又是不精确的。如果我们要对上述观点中的“众人之事”和“公共活动”进行严格考察的话，“公共”和“众人”都有着不同的层次。它既可以指国家和政府所进行的一切活动，也可以指不一定涉及国家或政府而与一定范围以内的大多数人利益相关的、有较多人参与的众人事务管理活动，后者在很大程度上就是一个社会性公共管理的范畴。并且，如果我们从职能角度来做经验观察的话，就会发现在一定条件之下，国家和政府的活动中也不一定都能体现公共的职能，私人的活动也并不一定就只能体现私人职能。而我们在这里所指的政治管理，显然主要是指由国家、政府或其外围组织所从事的管理活动，从而也就不包括那些由纯粹民间的力量所从事的公共管理活动。同时，政治管理也并不是政治活动的全部，诸如政治统治、政治参与、政治革命等政治活动是政治管理所不能完全涵盖的，尤其是，将政治管理等同于政治就在很大程度上看不到政治生活中的统治与被统治现象，掩盖了政治活动中所隐藏着的另一面。因此，政治管理只是特定政治主体的公共活动的一个层次，只是全部政治活动的一个方面。
（二）政治管理与政治统治
在马克思主义对政治的职能所做的二分法中，政治管理和政治统治都是政治权力的两种基本作用方式。政治统治和政治管理都服务于特定政治主体所要维护的政治秩序，都是为了实现特定主体的政治利益。正是因为政治本身所具有的这二重职能，决定了政治统治和政治管理之间的相互依赖的紧密联系。政治统治致力于直接形成或获得统一的国家政权和铸就稳定的社会局面，从而不但使特定的社会管理具有政治性质而成为政治管理，而且还为政治管理的具体展开确定了必要的前提。政治管理以追求和维护社会公共利益和人类基本需要的面貌出现，通过公众支持的获得而成为政治统治的必要基础。
落实到个体层面上，两者之间在活动主体、领域和原则上都有一定的重叠和交织。
但是在严格的意义上，政治统治和政治管理在行为主体、表现形式和作用方式上又有着相互区别的一面。在行为主体上，政治统治行为的主体只是由统治主体组成的政府机构，而且是以军队、警察、法庭、监狱等暴力机关为主组成的。而对于政治管理来说，凡是能与国家意志贯彻相一致而起作用的权力主体，都可以产生政治管理行为①。这样看来，政治管理的主体范围就远远大于政治统治的主体。除了政府是当然的政治管理主体外，参加政府或与政府合作的政党及领袖，在现代社会也是必不可少的政治管理主体。随着政府职能在当代社会的扩张，东西方社会的一些社会性组织有时也会成为特定的政治管理主体。在计划经济体制之下，企业也担负有一定程度的政治管理职能。
在当代西方的政治改革中，政府的有些管理职能也在一定程度上下放给了企业。在行为的客体方面，政治统治的客体可能是多数人，也有可能是少数人，但是政治管理的客体一定是一个社会中的多数人。即在一切社会里，政治管理都只能是少数人对多数人的管理。在具体的实施手段上，政治统治一般都是直接借助于国家政权的力量，以暴力作为主要依托，辅之以意识形态的灌输。而政治管理主要是通过履行社会公共事务的管理职能来保持和促进社会稳定和发展，从而间接地实现维护国家政权的目标。
（三）政治管理与行政管理
在英语文献中，人们一般用管理（ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）来指代私人管理或企业的商务管理，用行政（ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ）表示政府对国家或政府对国家事务的管理。
用治理（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）来指代以政府为中心的社会公共事务管理活动也是一种普遍的做法。新近出现的公共管理（ｐｕｂｌｉｃ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ）除了含有管理的对象涉及的是非政治性的公共事务以外，还指政府的公共管理活动中借用了不少私人管理或企业管理的原则和方法。因而总体而论，政治管理和行政管理都是与私人管理或企业管理相对应的一种以国家或政府为中心的政治事务管理活动，侧重的是管理活动的公共性这一部分内容。在政治统治与政治管理的职能分化较为明显，政治管理与行政管理的区别尚不突出的时候，马克斯·韦伯、伍德罗·威尔逊和Ｆ·Ｊ·古德诺等人在很大程度上是将政治管理等同于行政管理，都表示国家意志的执行和管理活动。但是他们的这种区分并不同于马克思主义的区分，因为在前者看来政治统治与政治管理是国家活动的二重属性，而后者则已将其视为两个相对独立的功能活动领域。
第在国内的行政学研究中，目前对行政管理的界定还不存在统一的看法。
一般而论，学者们是在三个层次上给行政管理定位的。在第一个层次上，行政管理被视为是仅指政府行政机关对自身内部事务的管理活动，并不涉及社会公共事务的管理范围；在第二个层次上，行政管理的对象越出了自身管理的范围，将政府行政机关对社会公共事务，包括政治性事务的管理都纳入其中；在第三个层次上，则不仅指政府行政机关对社会公共事务的管理，而且还指所有国家机关及其相关组织对社会公共事务的管理①。第一个层次上的行政管理显然较之政治管理的范围要狭窄得多，第三个层次上的行政管理已几乎可以等同于政治管理了，但是目前接受这一种观点的学者已为数不多，因为其范围的过于宽泛而往往使行政管理失去了自身的特色。因而我们在这里使用的主要是第二种意义上的行政管理。在这样一种区分之下，政治管理较之行政管理而言，首先在管理的主体上就较行政管理要宽，即不仅仅包括政府行政机关，而且还涉及其他政府机关及相关的政治性组织；在管理的范围上，政治管理涉及的已经不仅仅是行政事务，而且还包括了国家的立法、司法和党派活动中的政治性事务。但是在这里也并不意味着政治管理有着固定不变的管理范围，因为以政治统治为前提的政治管理范围是在不断变化的，为了实现某种政治统治的目的，在一定的条件之下，有时也有可能将本来并不具有政治性质的管理事务提升为政治管理，而一旦形势变化之后，原本是政治管理对象的某些事务也有可能因为统治情势的变化而失去其政治性质。
（四）政治管理与社会管理
前文已经提到，政治管理与社会管理都属于与大多数人利益相关的，有较多人参与的众人事务领域。在宽泛的意义上，所有的政治管理事务都可以说成是广义的社会管理范畴。但是在严格意义上，政治管理是专指由国家或政府及其相关组织参与其中的政治性事务管理领域，是围绕着政治统治而展开的公共事务管理领域，是以政治权力所进行的自上而下的管理；而社会管理在更大程度上是属于不带有政治性质的社会自主性、自发性、自治性的管理领域，是一种自下而上的社会自我管理。因而两者虽然都属于公共性事务的管理，但却有着管理范围和管理方式上的差别。
在政治发展的实际历程中，政治管理与社会管理之间又往往没有明确的界限，两者的边界经常处于不断变化之中。在传统社会中，“政府通常并不渗入到社会的底层”，政治管理者常常满足于通过从半自治性的社会管理实体那里获得贡金而止①。因而范围狭小的政治管理和半自治性的社会管理的共存就构成了这一时期的主要景观。随着社会由传统向现代的过渡，政治管理和社会管理的规模、复杂性和功能都在不断地增加。但是在政治发展的不同阶段和不同地区，政治管理与社会管理的相互关系也呈现出了不同的模式。自由资本主义时期的政治管理仅限于发挥维护市场经济正常运行的基本职能，市场经济的发展使得社会管理的职能大大增强，此时两者的基本关系是弱政治管理、强社会管理；凯恩斯革命以来政府对社会事务干预加深又使得两者的关系颠倒为强政治管理、弱社会管理；新公共管理运动的兴起又标志着新一轮社会管理的复兴。发达资本主义国家在这一总体的声势下在各个国家内部也有着不同的具体结合模式，如美国政府奉行有调节的市场经济模式，法国政府奉行的是与计划相协调的市场经济模式，德国政府奉行的是社会市场经济模式②。在实行计划经济的国家当中，政治管理保障着所有社会事务的管理，也就是说，政治管理承担对“作为社会生活的经济领域、社会领域、政治领域和思想领域综合的整个社会组织进行理性的统一的集中管理”③。在这种模式之下，政治管理全面替代了社会管理，整个社会都在政府的集中统一管理之下。
在马克思主义的政治观中，随着社会的进步和政治的发展，社会管理的成长壮大和政治管理的逐渐退缩是整个社会发展大势所趋，两者关系演化的理想模式是政治管理逐渐被社会管理所替代。
至此，我们已经对与政治管理相关的一系列基本概念做了辨析，由此我们也就明确了政治管理的基本含义。所谓政治管理，就是指以政府机构及其相关组织为主体，运用政治权力对社会公共事务中与政治统治相关的人和事所进行的领导、决策、组织、沟通、协调和监控活动。其主要目标是维护国家政权的稳定和巩固，促进社会经济文化的发展。
二、政治管理的发展
从本质上讲，作为一种政治行为的政治管理是与政治权力同生并存的。
因而政治权力本质的变化内在地决定着政治管理类型的转变。在这个意义上，政治管理的发展与政治统治的变迁有着内在的一致性。因此最为基本的政治管理发展模式是奴隶制社会的政治管理、封建制社会的政治管理、资本主义社会的政治管理和社会主义社会的政治管理这样一个变化过程，不同阶段上的政治管理都服从和服务于不同阶段上的统治阶级的根本利益①。
但是，作为一种管理活动的政治管理同时又遵循着管理活动的发展规律。
所以在政治与管理的交织下，政治管理又有着某些独特的发展规律。在人类社会管理实践的发展过程中，以层级结构和法理权威为基础的官僚制的出现是管理活动发展中的一个分水岭，它不但标志着政治管理在政治活动中的相对独立和分化，而且还意味着政治管理的方式和组织原则的重大变化。因此，我们以官僚制为界而将政治管理从整体上分为前官僚制形态的政治管理、官僚制形态的政治管理和后官僚制形态的政治管理三种基本的理想类型。
（一）前官僚制形态的政治管理
前官僚制形态的政治管理是工业社会以前的政治管理模式。在管理主体上，由于社会利益结构相对简单，社会分化程度也没有那么复杂，国家政权体系的构成也相对单一。这时的政治管理主体一般只限于政府机关，没有现代的政党和工会等参与其中，也没有现代意义上的立法、行政与司法的相对分立。当时能够与政府配合进行政治管理的组织仅限于宗族组织或宗教组织，往往形成的是家国一体或政教合一的组织体制。在权力的行使规则上，前官僚制形态的政治管理具有明显的排他性和任意性，被管理者并不像现代政治管理那样可以在一定程度上参与到管理活动之中，管理所依凭的规则也主要是对传统的继承和管理者的个人意志，没有明确而一贯的规则，即管理的权威主要来自传统和管理者的个人魅力，带有很大的神秘性和任意性。在管理的方法上相当简单落后，主要使用的是行政强制和思想教化的方法，没有现代政治管理所使用的经济和法律等多种方法。此时的政治管理在政治活动中也缺乏独立的地位，还在很大程度上和政治统治行为混融在一起，不像现代官僚制政治管理那样对社会经济的发展起着驱动作用。