例如中国的“全国归国华侨联合会”、“全国工商联”就是在中央政府的积极倡导下成立的,而如工会、共青团这样的政治团体就是政府直接派人组织的。由于有政府权威的积极支持,这些政治团体与其他社会团体相比,往往掌握着较为雄厚的政治资源。这些团体绝大多数都享有独立的法人地位,隶属于党政机关部门,其管理结构与党政部门的科层体制非常相似。在中国,大多数政治团体的经费由政府财政提供,其管理人员可以与党政机关干部相互调动,并具有相应的政府行政级别,享受相关级别的待遇,他们当然地被视为国家工作人员,不得自由进出,甚至也无权自行决定该团体工作人员的增减。从一定意义上说,这类政治团体实际上是党政机关的附属组织,其政治功能则在于传达、宣传党和政府的方针、政策和指示,联系、组织、动员民众的作用,从而成为党和政府联结民众的桥梁。
半官方性质的政治团体是指那些既承担某些类似政府机构的政治职能,又在相当程度上代表本集团成员的利益诉求,并通过与政府的联系,向政府机构反映本群体的要求的集团,这类团体在组织行为和组织目标上呈现出明显的“官民两重性”。在中国,这类性质的政治团体在所有政治性的社会团体中几乎占了70%。随着中国经济不断向市场化转轨,新的经济成分集团纷纷涌现,如改革开放后,个体劳动者和私营业主这类新的经济成分开始形成,在它们自觉自愿、政府主管机构认可的情况下,成立了个体劳动者协会和私营业主协会。它们一方面承担相应的管理职能,上联政府部门,下联个体户和私营企业,另一方面代表个体户和私营企业,向政府部门表达他们的利益和要求。另一部分半官方性质的政治团体则主要是原来官办性质的团体发生变异后形成的,例如中国青少年发展基金会。随着市场经济模式的引入和社会结构的变迁,以及对外交往频度的日益提高,这类起初完全是官方性质的政治团体开始作出一定程度的适应性调整,官方色彩开始淡化,而“社会化”倾向不断增强。
从总的趋势看,中国传统官办性质的政治团体的民间性和独立性呈现不断增强之势。它们“自下而上”向政府表达集团利益和要求的愿望日趋强烈,这一发展趋势正是随着改革的不断深入,中国社会的自组织系统开始趋于成熟的表征。
民间性质的政治团体是指完全由民间自发自愿成立,其运作不受政府操控的政治团体。在主要西方发达国家,这类团体集中表现为压力集团。压力集团即政治性的利益集团,利益集团可能是政治性的,也可能是非政治性的,当一个利益集团试图影响公共政策的方向和公共权力的运用,使本集团从中获取某种好处的时候,该利益集团就成为压力集团。压力集团的最主要特征是参与政治过程,影响公共政策,但并不谋求控制政府。其政治活动主要集中在选举过程、立法过程、行政过程甚至司法过程(有关压力集团的参政方式,可参看本书第八章第二节)。在现代西方国家,压力集团名目繁多,主要包括以下几种类型:①赢利性的企业团体,如美国商会、美国制造商协会、独立企业联合会;英国的工商业联合会;法国的雇主协会和代表农场主利益的全国农业经营者联合会,等等。②劳工团体,如美国的劳联-产联、汽车航空航天和农业机械工人国际联合会;法国的劳工总联合会、劳工民主联合会和天主教劳工联盟;日本的劳动组合总评议会、全日本劳动总同盟、中立劳动组合联络会议以及全国产业劳动组合,等等。③非赢利性的公益团体,这类团体即人们通常所称的“非政府组织”(NGO),如美国的环境保护行动社、公民自由同盟、地球之友社以及形形色色的民权组织,等等。
(三)合法政治团体与非法政治团体
按政治团体的法律地位,可以将政治团体分为合法的政治团体和非法的政治团体。合法的政治团体是指得到一国法律认可,其活动受到专门的行为规范约束的政治团体。每个国家的政府都针对本国内政治团体制定正式的规则程序。一般来说,组建政治团体需要特定的申请登记程序,政府对其进行政治活动的范围和方式都有明文规定;那些不经过这些规则程序便进行政治活动的政治团体即被认为非法,如帮会、秘密恐怖组织、邪教组织,等等。在传统政治体制下,由于政治系统所能提供的参与通道少之又少,而政府权威经常遭到少数人的滥用,民众无从通过正常渠道表达他们的要求和不满,所以,许多体制外的非法结社活动便成为他们不得不冒险作出的选择。而在现代生活中,由于政治系统相当程度的开放性,许多群体的利益通常可以在体制内找到合法的表达途径,所以政治团体的活动经常以合法的方式进行。
三、政治团体的功能
(一)政治团体的行为模式
政治团体名目繁多,由于世界各国在政治体制、文化类型、历史阶段等方面的差异,反映在各国政治团体的行为模式上也常常表现出很大的不同。但一般来说,作为旨在影响政府政策方向的政治团体,其惯常采用的途径主要包括:参与政府决策过程、影响政府人事构成、政府公关、动员公共舆论、司法诉讼。
参与政府决策过程是政治团体实现其目标的最直接也是最有效的途径。
公职人员要就某项议题作出适当的决策,必须首先掌握有关该议题及时、准确的情报资料,而与相关议题有着直接利益关系的政治团体则能够在很大程度上满足这一要求。其经常采用的方式包括:协助公职人员或机构就有关议题进行专项研究、帮助起草政策方案或相关报告、出席立法机构举行的听证会、就有关议案发表意见以及参加政府各种顾问委员会,等等。在中国,在各级党政机关政策制定过程中,只要涉及相关政治团体的利益,一般都会有该团体的代表参与政策方案的起草工作,甚至由政策部门委托相关政治团体代为起草。
在主要西方国家,压力集团经常直接参与政府政策的制定过程,它们通过为政府公职人员或议会议员提供决策信息,如就有关议题进行民意测验、提供专题研究或调查报告等等,借以推动或阻挠某一动议或议案获得批准。在这些国家,政府主要政策机构和议会议员都设有咨询机构或专职人员,专门负责与压力集团规划协商、沟通信息等事宜。