一、安置流民，恢复生产思想
宋代灾后最突出的最亟待解决的矛盾是由于流民的大量出现，大片土地荒废使农业生产劳动力和土地这两大生产要素分离。有关这一灾后现象，宋人已经十分清楚地看到。如宋仁宗时，钱彦远指出：“今国家户七百三十余万，而垦田二百一十五万余顷，其间逃废之田，不下三十余万，是国畴不辟，而游手者多也。劝课其可不兴乎？”《宋会要·食货》6之42~43.庆历七年（1047年），知邓州富弼也谈到：“今水灾之后，农民大半流徙，从来沃壤，尽为闲田。又河朔所占地土至多，无由耕稼。臣切计见入之赋，不过三分之一……民力不得不困，国用不得不窘……河朔逃田，尽成废弃；河朔军需，无以供亿。若不早为擘划，恐朝廷财用殚耗，遂至不支，甚非为国之计也……若河北逃田不废，则人自足食，京东之民亦得息肩。”《宋朝诸臣奏议》卷105《上仁宗乞拨河北逃田为屯田》。由此可见，灾后一方面是流民无法返乡，散落异地他乡，另一方面家乡大片土地无由耕稼，尽成废弃。这种农业生产劳动力与耕地的分离不仅使灾后农民生产得不到恢复，而且进一步造成国家赋税收入锐减，军需无以供给，安置流民地区的百姓负担沉重。
在封建社会自给自足的自然经济历史条件下，灾后恢复农业生产的较佳途径就是尽快使劳动力与土地重新组合，从而实现灾民的自给，减少赈济支出，在恢复和发展农业生产的基础上增加国家的财政收入。宋朝廷基于这种思想，采取了一系列措施，招抚逃移人户尽快回原籍或就地安置，以恢复农业生产。
（一）为帮助流民顺利返乡，朝廷给予流民程粮、免除津渡之税等优惠，以解决他们在归途上的经济困难
如宋太祖在开宝六年（973年）正月曾下诏：“诸州流民所在计程给以粮，遣各还本贯。”《长编》卷14.熙宁八年（1075年）正月，宋神宗就当时流民问题也下诏说：“方农作时，雨雪颇足，流民所在令州县晓谕，丁壮各愿归乡者，并听保结，经所属给粮。每程人给米豆一升，幼者半之，妇女准此，州县毋辄强逐。”《救荒活民书》卷1.从这两次诏书均在正月以及“方农作时”可知，朝廷资助流民粮食返乡的用意是尽快让他们赶上春耕的季节，恢复农业生产。宋哲宗时期，为减轻流民沿途负担，还改发放米粮为发给路券，可以沿路领取食物。如绍圣元年（1094年）十月，哲宗诏：“河北东西路被灾……令流民在他路者，官吏以至意谕晓，使归业给券，使所过续食，不愿者所在廪给之。”《宋会要·食货》57之12.除政府给予流民返乡程粮外，有的地方官还劝谕豪富给予路粮资助。如大中祥符二年（1009年），知邓州右司谏直史馆张知白言：“陕西流民相续入境，有欲还本贯而无路粮者，臣谕劝豪民出粟数千斛，计口给半月之粮，凡就路者总二千三百家，万二百余口。”《宋会要·食货》57之5.为了方便流民尽快返乡耕种，朝廷还下令沿途免收渡钱等。如淳熙九年（1182年）正月六日，知建康府范成大言：“近降指挥，流移之人如愿归业耕种，即量支钱米给据津遣，今欲移文两淮安抚司漕，行下所属，约束沿江渡口，遇有江浙流移归业之人，其人口、行李、牛畜等并与免收渡钱，无致邀阻。其江浙津渡亦乞一例免收。”《宋会要·食货》69之66.
（二）流民返乡初期，由于农业生产处于恢复期，粮食还未收成，往往缺乏食物，因此，政府给予复业流民一定的食物救济，使他们不再逃移，以便能安心生产
如天禧元年（1017年）九月十六日，“诏河东流民有复业者发仓粟赈之”《宋会要·食货》57之6.。庆元元年（1195年）正月，临安守臣徐谊在遣返流民的同时，“诏候到本贯州县，令日下支给常平米赈济，毋致失所”《宋会要·食货》58之21.。失去房屋的流民返乡后，寻找安身之处也是必不可少的。有些地方官员就通过“作室庐”的方式招徕流民。如宋仁宗时期，元绛除江南西路转运判官，请得知台州。“大水昏垫之余，公出库钱就民作室数千区，许人自占，与之期，三岁偿所费，于是流亡皆复业”王安礼：《王魏公集》卷8《资政殿学士太子少保致仕赠少师谥章简元公（绛）墓志铭》，文渊阁四库全书本。。有些地方，则是临时将流民安置在官屋中，并给予生活和医疗救济。如绍圣元年（1094年）三月二十二日，三省言：“昨已降指挥应流民支与口食，遣还本土，所在官司辟官屋权令宿止，疾病者医治，仍不限户口米豆硕斗赈济。令户部指挥灾伤路分监司严加督责，州县推行，务要民受实惠。如更有合行赈恤事，令速施行。”《宋会要·食货》57之11.
（三）在流民返乡后饮食和住宿得到基本解决的前提下，政府再通过给田、还田等，使流民恢复原来的田产或能得到一块耕地
农民拥有耕地，是使农业劳动力与土地最终有效结合，恢复农业生产基本条件之一。对于那些失去土地的流民，政府如果能够提供土地，他们必然愿意返乡。如绍兴十八年（1148年），王镇知安丰军六安县，“江南猾民冒佃荒田，辄数千亩。君躬按户籍，丁给百亩，于是流逋四归，愿耕者众”《文忠集》卷77《朝议大夫赐紫金鱼袋王君镇墓碣》。。而对于那些原来占有土地，而是因流亡在外，土地已被作为户绝田充公或被他人侵占，朝廷也制定了一些法规，尽可能对流民田产予以保护。一般来说，对于流民田产的保护年限，因不同逃移缘由而有所不同，但目的相同，即对流民的田产保护设置一定的年限，既可招诱督促他们在一定的期限内尽快返乡复业，又可为逾限之后政府对流民田产的利用提供法律依据。总之，在尽可能短的时间内使荒废的土地与流亡的劳动力重新结合，恢复农业生产，使流民自给，从而减少国家赈灾支出，恢复和增加赋税收入，稳定社会秩序。两宋时期，对于因灾荒逃移人户的逃田产权保护，年限一般是在百日、半年至一年之间。如太平兴国七年（982年）二月，“诏开封府：近者蝗旱相仍，民多流徙，宜设法招诱，并令复归，满百日不至，其桑土并许他人承佃，便为永业”《长编》卷23.。淳化四年（993年）十一月，诏：“应开封管内百姓等，霖霪作沴，水潦荐臻，多稼既被于天灾，尽室不安于地著，遂致转徙。其将畴依先是今年三月辛亥诏书：应流民限半年复业，限满不复即许乡里承佃充为永业。又念民之常性，安土重迁，离去旧国盖非获己，自今年十一月已前因水潦流移人户任其归业，如至明年夏不归业者即以辛亥诏书从事。”《宋会要·食货》69之37.此两诏书前者限令为百日，后者限令为半年。南宋时，因各种缘由逃移的，逃田产权的保护年限也各不相同。如南宋绍兴二十三年（1153年）二月一日，户部言：“勘会在法：因灾伤逃田限一年，不因灾伤者限半年，避赋役者百日许归业，不因灾伤再逃者不在归业之限，不经检阁税租及供输钱物而见有人承佃供输者限六十日许归业，限满者许人指射，无人指射者亦听归业。”《宋会要·食货》69之60~61.但是这些规定在具体实施中并不是十分严格，有时也会根据具体情况适当延期。如明道二年（1033年）五月，诏：“诸路去年灾伤流民许半年复业者，更展百日限。”《长编》卷112.还有一些特殊情况的，其限期更为灵活。如庆历七年（1047年）六月，知沧州郭劝言：“所谓灾伤，其中甚有轻重，且若霜雹、风旱、虫蝝、暴雨之类，止于一时，过则仍旧，即不同黄河淹涝，动便三五岁以上，兼又不该说所请逃田耕种与未耕种、纳与未纳着税数。窃以许人请射之法，盖欲荒芜尽辟，征租有入，遂立程限，用以劝课。以此田土在积水之下，徒使兼并及外来人空占，又系版籍贫民产业颇见奸弊。欲乞应系黄河等灾伤逃户田土见在水下，虽有人请射，未曾耕种，未纳税数，如本主归业，委州县勘会，不以年岁远近并却给还。内有水退出地土耕种，已纳税数，兼该年限者，不在给还。”《宋会要·食货》61之60.黄河淹涝，与其他灾害不同，“动便三五岁以上”，难以估测。有奸诈之人，欲钻逃田限期的空子，占有逃户的田产。郭劝所说的这种情况，经有关部门讨论后采取了措施：“自今后如有似此黄河积水流移人户田土，虽是限满未来归业，未许诸色人请射，直候将来水退，其地土堪任耕种日，与依敕限，许令本户归业。如限满不来，即许诸色人请射为主，供输税赋。”《宋会要·食货》61之60.这种规定比较合理，其被淹土地待洪水退后能耕种时再开始计算限期，限期满后原田主未来归业，才可招标让人耕种。
宋代对因战乱逃移人户田产的保护时间，比因自然灾害所引起的逃移人户田产保护，其期限更加灵活，变化更大，甚至有时不受年限的限制。如真宗咸平五年（1002年）八月，诏：“河北陷敌民田宅，前令十五年许人请佃，自今更展五年。”《长编》卷52.景德三年（1006年）二月己丑，诏：“河北诸州民陷契丹而归者，旧住庄产，勿限编敕年岁，并给之。”《长编》卷62.南宋时期，战乱频仍，逃移人户归业受到较大影响，其田产保护年限一延再延，从宽限二年、三年、十年、十五年直至二十年。如绍兴三年（1133年），户部言：“人户抛弃田产，已诏三年外许人请射，十年内虽已请射及拨充职田者并听理认归业，官司占田不还，许越诉。”《文献通考》卷5《田赋考五》。孝宗隆兴元年（1163年），诏：“凡百姓逃弃田宅，出二十年无人归认者，依户绝法。”《宋史》卷173《食货上一》。
宋代朝廷对流民田产保护年限的灵活政策，体现了统治者具体问题具体分析、实事求是的务实态度和思想。他们能根据不同逃移原因、不同逃移性质、不同逃移时间和不同逃移地区等采取不同的政策，如南宋时期有些地区受战乱的影响，“不患无田之可耕，常患耕民之不足”《宋会要·食货》3之11.。在这种地多人少的情况，延长逃移人户的产权保护年限，甚至取消年限，有利于招诱流民返乡复业。宋朝政府不断调整延长对流民的田产保护年限，反映了朝廷始终把招诱流民回乡复业作为发展农业生产、稳定社会秩序的一项基本国策，这是符合当时现实情况的治国思想和策略，并取得了一定的成效。
（四）宋朝对归业的流民实行减税免税或除积欠，适当减轻他们归业后的赋税负担，以调动他们重新投入生产的积极性
而且对流民的这种赋税优惠政策，根据逃移的原因不同而有所差别。如庆历五年（1045年）三月，仁宗下诏云：“因灾伤逃移限一年令归业，与免三料催科及支移折变，不因灾伤逃移限半年，与免一料支移折变。”《宋会要·食货》69之40.皇祐五年（1053年）闰七月，仁宗又下诏：“广南经蛮寇所践而民逃未复者，限一年复业，仍免两料催科及蠲其差役三年。”《长编》卷175.这里因灾伤逃移可享有三料，即一年半赋税放免的优惠；不因灾伤逃移却只有半年的放免优惠；而因战乱逃移人户归业，优免的赋役最多，包括一年免税，三年免役。为了鼓励和督促逃移人户尽快返乡复业，宋政府还规定越早返乡归业者所享受的优惠越多：“应逃亡人户自降绍兴二年下半年以前复业者与免四料，绍兴三年上半年以前复业者免三料，下半年以前复业者免两料，绍兴四年以前复业各一料。”《宋会要·食货》69之51.
宋朝廷对流民归业者除积欠包括清除以前所欠各种租赋以及倚阁缓征两种方式。前者如宣和五年（1123年）十一月十九日，“诏京西路累年灾伤，民力匮乏，州县失于措置，颇多逃移……应逃移未归业人户仰转运常平司官督责守令，多方措置招诱归业，仍将归业人户未归以前见欠租税及系官诸般欠负并特与免除”《宋会要·食货》69之43.。后者如绍圣元年（1094年）十月二十一日，“诏河北东西路被灾经放税户虽不及五分，所欠借贷钱斛并抵当牛钱等倚阁，候丰熟日分计料输。其非被灾放税户所欠钱斛，视此仍除结保均陪之”《宋会要·食货》57之12.。
（五）对缺乏生产资料的归业流民，政府提供粮种、农具和耕牛等
如绍圣元年（1094年）三月二十二日，“上曰：‘闻京东、河北之民乏食，流移未归本土，宜加意安恤。给粮种，差官就谕，使还农桑业。’范纯仁等对曰：‘今已给常平米，又许旨所养牛质取官缗钱，免租税，贷与谷麦种矣。’”《宋会要·食货》57之11.隆兴二年（1164年）三月二十七日，诏高、藤、雷、容四州逃避“寇难”人户，“仰守令多方招诱归业，内阙食不能自存之人，依灾伤法赈恤；即虽归业，而无力耕种者，令提刑司以牛具种粮借贷之”《宋会要·食货》59之39.。
中国古代农民普遍安土重迁，怀念故土，大部分流民灾后还是希望返乡复业。因此，政府灾后的救济工作以尽快遣返流民还乡复业为主。围绕着灾后的这一工作，政府与一些官员纷纷建言献策，形成了一套灾后尽快顺利地遣返流民还乡复业的救济思想。首先，给予返乡复业流民以程粮，并免除沿途津渡钱等，使流民尽快顺利回到家乡。其次，应使回到家乡的流民有一个最起码的生存条件，否则，就会出现再次逃移。其措施是给予流民基本的口粮，并使他们有庇身之所。最后，要使流民返乡后能尽快恢复农业生产，政府必须帮助流民具备起码的生产资料要素，即土地、种子、农具、耕牛等，这样才能使劳动力与土地尽快重新结合。宋代政府采取灵活的流民田产保护政策，并想方设法解决流民缺乏粮种、农具和耕牛等问题，还通过减免税收、除积欠等措施，鼓励并督促流民尽快恢复农业生产，实现灾后重建和发展社会经济。
宋代遣返流民一般采用自愿原则，如不愿返乡的，就采取就地安置（也称异地安置），无偿给予或租佃土地给流民，使其在家乡以外的地方安居下来。这是区别于遣返还乡的另一种安置方式。对安置流民颇有自己独到见解的富弼认为，流民一旦流徙出来，除了“情愿人归还本贯”之外，强制遣返并不可取，倒不如“或放令前去别州，或相度口数给与田土，或自令樵渔采捕，或计口支散官粟，诸般救济，庶几稍可存活”。本着这样的安置流民指导思想，富弼即向朝廷请求，将京西一路的“系官荒闲田土及见佃人剩占无税地土，差有心力徇公官员，四散分俵，各令住佃，更不得逼逐发遣却归河北”《宋朝诸臣奏议》卷106《上神宗论河北流民到京西乞分给田土》。。除富弼之外，许多官员也采取就地安置流民的方式。如南宋初赵善俊知庐州时，“岁旱，江浙饥民麇至。君既竭力周恤，仍括境内荒熟官田三万六千余亩，分三十六圩，请凡土著、流移视力均给，而贷以牛种。生者予屋，死者给棺……时土旷人稀，招耕户一率费缗钱数十。君因流民仰食，为裁其直，主客俱利，户口日增”《文忠集》卷63《中大夫秘阁修撰赐紫金鱼袋赵君善俊神道碑》。。
对于流民就地安置这一方式，其实对于政府来说更为节约安置成本，起码来说节省了给予流民返乡的程粮开支。但是这一安置方式却给安置地带来了挑战。如果新的安置地如前所述庐州为“土旷人稀”，那么流民的安置正弥补了这一地区的“土旷”，其结果是“主客俱利，户口日增”，显然对于这一地区的经济发展和社会安定均是有利的。但是这一地区如果是“地狭人稠”，那么流民的到来将对这一地区造成很大的冲击。面对这种局面，政府往往予以劝阻，多方进行引导。如神宗熙宁七年（1074年），河北西路镇、赵、邢、洺、磁、相等州，出现总数达4.6万多人的流民群，迤逦南下，涌入当时人口密度甚大的汴京。宋朝廷随即命令有关州县劝阻，“约回本贯”。其中有农村力及人户，只是由于客户率先逃移，他们“不敢安处田里”，也随之搬迁。宋朝廷在通知各地劝阻时，对此等人户，“用心安辑。如在村野，难以独居处之人，多方开谕，暂迁就附近城郭安泊”《长编》卷256.。
二、收养救济贫困人口思想
宋朝常设收养救济贫困人口的机构有多种，如福田院、居养院、安济坊、漏泽园、养济院、安乐坊、安养院、安济院等。从功能上看，这些机构大致可分为四类：一为收养贫困人口与病患者的综合性机构；二为收养贫困人口的机构；三为养济贫困病患者的机构；四为救济贫困死者的助葬机构。其代表为福田院、居养院、安济坊和漏泽园，这正是“鳏寡孤独，古之穷民，生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣”《宋会要·食货》60之6.。“若丐者育之于居养院；其病也，疗之于安济坊；其死也，葬之于漏泽园，岁以为常。”《宋史》卷178《食货上六》。总之，宋代平时的政府救助工作就是围绕着收养贫困人口、医治贫困病患者和埋葬贫困死者的指导思想展开的。
宋朝社会贫富分化严重。在这种社会背景下，即使没有灾荒发生，也会引起较大的社会矛盾。如果没有一种社会财富再分配机制进行调节，正常的社会运行秩序必然会出现问题。从这个意义上说，政府救助就是对过于悬殊的贫富差距进行调节，即社会财富在经过不公正的初次分配后，又重新进行一次再分配。这种对社会财富进行再分配的行为在民间而言，属于社会成员之间的自发性财富调节行为；在政府而言，往往属于强制性的重新调节社会成员之间财富分配的行为。宋人王琪在乞立义仓时所表达的“损有余补不足”的思想，道出了宋代政府救助工作的实质。他说：“自第一至第二等兼并之家占田常广，于义仓则所入常多，自第三至第四等中下之家占田常狭，于义仓则所入常少。及其遇水旱行赈给，则兼并之家未必待此而济，中下之室实先受其赐矣。损有余补不足，实天下之利也。”《宋会要·食货》53之19~20.
宋人对平时的政府救助工作一般多持肯定赞赏的态度，认为是行仁政的表现。如范祖禹认为：“古者为政，必先恤困穷之民。国朝祖宗以来，惠恤孤寡，仁政非一……朝廷自嘉祐已前，诸路有广惠仓以救恤孤贫，京师有东、西福院以收养老幼废疾。至嘉祐八年十二月，又增置城南、北福田，共为四院，此乃古之遗法也……国家富有四海，每岁用系省钱一二万缗，于租赋之入，无异海水之一勺。而饥穷之人，日得十钱之费、升合之米，则不死矣。此乃为国者所当用，王政之所先也。况朝廷幸不惜费，唯更增修旧法，推广祖宗仁政，以副陛下惨怛爱民之意，夫何难哉！臣切惟陛下近日所行，万万于此，而臣之所陈，事乃至微，然古之圣人，莫不以此为先务。所以拯生民之性命，其法不可不备也。”《范太史集》卷14《上哲宗乞不限人数收养贫民》。
虽然大多数宋人对平时政府救助持肯定意见，但也有一些人持反对意见，认为行仁政有过分之嫌。如周密认为都人所受施惠过多，“贫而无依者则有养济院，死而无殓者则有漏泽园。民生何其幸与！”因此，颇有养成“骄民”之嫌四水潜夫（周密）：《武林旧事》卷6《骄民》，文渊阁四库全书本。。杨时也认为居养、安济之法乃是“养游手”之法《黄氏日抄》卷41《龟山先生文集·语录》。。陆游则更具体地指出：“崇宁间……置居养院、安济坊、漏泽园，所费尤大。朝廷课以为殿最，往往竭州郡之力，仅能枝梧。谚曰：‘不养健儿，却养乞儿。不管活人，只管死尸。’盖军粮乏，民力穷，皆不问，若安济等有不及，则被罪也。”陆游：《老学庵笔记》卷2，中华书局点校本，1979年版。
根据现代高福利国家的社会情况看，过高的政府救助的确会养成“骄民”和游手好闲者。但是，宋朝政府救助是否过高了呢？对此张文做了分析。据他估计，北宋崇宁年间开封府人口总数当在百万以上，而济贫机构所收养的人数约有3000人左右，最多不会超过5000人。据此，开封府济贫机构所收养的人数与总人口的比例约为1∶330和1∶200.若以开封府百万人口中有一半属于生产性人口推算，则两者比例也在1∶165和1∶100之间。也就是说，以100~165名生产者负担1名收养者，这比例无论如何也不算高。还有，“健儿”们的兵食是否被“乞儿”夺去呢？答案是否定的。因为“乞儿”的人数与“健儿”的人数几乎是完全不可相比的。宋太祖时期，宋朝拥有30余万军队，而到了宋仁宗皇祐初年，军队人数上升到160万。南宋时期，每年的养兵费用，基本上占财赋总收入的50%，甚至80%以上。如此巨大的养兵费用，与少量的济贫费用相比，孰重孰轻，一目了然。因此，宋人对于济贫费用过高的批评，并不足取张文：《宋朝社会救济研究》，西南师范大学出版社，2002年版，第194~195页。。图8-1宋代政府救助思想框架注：① 有关植树造林的论述，见本书第七章。
② 有关劝分的论述，见本书第四章。