中的控制权配置董事会已经成为以委托权、代理权分离为特征的现代公司中最为重要的组织机构，美国《商业周刊》自1996年起每年都要评选美国公司中最佳及最劣董事会，而投资者将其作为重要的投资参考。虽然从理论上说股份公司中的股东大会是最高权力机构，但是，董事会作为公司的常设权力机构和决策机构，其运行效率、组织机构、人员素质等对于公司绩效的影响是至关重要的。因此，强化董事会职责已经成为各国在公司治理理论与实践中的共识，特别是安然事件及此后爆发的一连串美国公司财务丑闻，将人们的视线集中到公司中形同虚设的董事会上，强调首席执行官（CEO）对于公司绝对控制的同时形成的高层管理者专权，为这些人中饱私囊提供了机会，有人甚至因此提出“董事会中心主义”，以遏制董事会的形骸化趋势。
一、国有控股公司董事会治理是优化控制权配置的核心
既然董事会处于公司治理中的核心地位，那么对于董事会治理的重视就有着不言而喻的意义。本书从公司控制权配置的角度提出，国有控股公司中的董事会治理是优化控制权配置的核心要素，其原因在于以下四个方面。
1.国有控股公司董事会已经成为控股股东与经营者之间唯一的直接联系。
在国有控股公司中，控股股东与经理人之间的关系是很难把握的。由于国家作为股东的特殊性，使得国有股东的虚化和缺位现象十分容易发生，经理人的“内部人控制”成为转轨国家中企业的普遍现象和难以治愈的顽疾。从现实来看，经理人由于激励、约束不到位而发生的企业内部腐败、虚假财务信息、违规操作、隐瞒企业重大事项等行为，对公司本身及其所处的资本市场带来诸多负面影响。但是，如果国家股东以行政手段进行干预，又容易引发新的“政企不分”和预算软约束，而这正是国有控股公司组建的初衷，背离这一初衷的国有控股公司也就失去了存在的意义。因此，作为国有股东正当行使权力的常设执行机构，董事会就成为连接股东与经营者之间的桥梁和纽带，处于公司控制权配置的核心地位，其战略决策和经理任免的职责是任何其他控制机制所无法代替的，具有唯一性和决定性。
2.国有控股公司董事会在对公司经理人的权利制衡中发挥关键作用。
董事会的职责包括很多方面，如代行股东权利、监督公司运行、做出战略决策、评价经理人员、提出任职人选等，但归根结底在于其战略决策和经理任免的功能，这两项功能对于国有控股公司尤为重要。因为特殊的股权结构，国有控股公司的外部控制机制中接管市场的作用是十分有限的，加之国家股东和国有控股公司所处行业的特殊性，董事会对于经理人的权利制衡机制是防止“内部人控制”所产生的消极后果的主要手段。通过董事会下设的专门委员会，对于经理人员从财务、执行、薪酬、投资行为等各个方面进行监督和考核，对于经理人的约束是直接发挥作用的，从而防止其实际控制权膨胀带来的过度控制权收益。董事会不仅要从控股股东的角度考虑企业利润最大化目标，而且作为企业相关者群体的利益代表行使保护中小投资者、保护债权人资金安全、保持公司资金流动性、保证公司社会公德等责任。董事会不可以单纯由于劳动与资本等直接要素投资者的利益驱动行使职权，而且还要对企业所处环境、市场及相关社会群体给予关注，从多角度对经理人形成制约和控制。
3.国有控股公司董事会内部不同类型董事之间存在控制权的分配问题。
作为一个决策群体，董事会内部的执行董事、非执行董事以及非执行董事内部的非独立董事和独立董事，都是代表不同的利益集团来行使职责的，其中同样存在管理者与所有者、不同所有者之间的控制权分配。因此，董事会内部控制权配置是否得当，是否能综合考虑各利益集团的需求，将其目标函数纳入董事会整体运作目标中来，是董事会有效运转的前提。从硬件条件来看，关于董事会规模、董事资格、各专门委员会人员构成、董事长的选择条件等的规定，是保证董事会中控制权合理配置、各类董事各司其职的必要前提。如果某些利益集团的代表无法进入董事会，或者无法在董事会上通过正当渠道表达意愿，那么董事会的组织、机构设计就存在制度性缺陷，而董事本身的专业素质、责任心等主观条件也会成为影响因素之一。因此，董事会内部的控制权分配成为董事会在整个控股公司控制权配置中发挥作用的有机组成部分。
4.独立董事制度和董事会的独立性在优化国有控股公司控制权配置中发挥独特的作用。
独立董事制度是完善董事会制度的有效方式。目前发达国家的董事会成员中，独立非执行董事的比例是呈上升趋势的，我国目前也在积极进行这方面的探索。应该说，成功的独立董事制度及由此带来的董事会独立性的增强，能够保证董事会正当行使职能，而不是沦为大股东手中的摆设或经理人的“橡皮图章”。尤其是对于在公司利益集团中处于弱势地位的公众投资者而言，独立董事的出现使其对于公司的控制权尤其是用脚投票的权力得到保障。在独立董事的参与和监督下，具有独立性的公司董事会能够考虑广大中小投资者的利益，注意保护其知情权和退出权，降低由于虚假信息和内部交易带来的巨大投资风险，而这对于经理人和作为国家股东代表的上市公司大股东而言，是一笔巨大的控制权收益。
虽然在国有企业中构建公司法人治理结构的改革已经进行了十余年，并取得一定的进展，但是，到目前为止，国有控股公司中的公司治理结构及其效果仍未得到普遍认可，其中主要的问题就表现在董事会的失职甚至是失效上。笔者认为，问题的根源在于董事会没有成为对于经理人控制权的一个有效制衡机制，而董事会内部仍然存在大股东代表大权独揽的现象。
二、国有控股公司董事会中非独立董事的激励机制分析
一般来说，董事会的成员构成中包括独立董事和非独立董事，其中，非独立董事包括两类人员：一是在执行层担任职务的人员，称之为执行董事；二是以股东代表的身份进入董事会但不在执行层担任职务的人员。对于非独立董事的激励机制，是保证其工作积极性的有效手段之一，否则，在公司业绩与其个人收入关联度不大的情况下，这类董事很难有动力尽职尽责。更为重要的是，在缺乏激励机制的情况下，受机会主义驱使的董事更倾向于与经理人合谋，为获取更大的控制权收益，而以牺牲其他公众投资者和整个公司的利益为代价。在我国国有控股公司中，对于这类董事的激励机制显然有待完善，体现在：首先，显性货币收益过低，使得现有薪酬没有成为其收入的主要来源，相应的激励作用也较弱，因此，二者合谋进行盲目扩大公司规模以获取更多控制权收益的动机增强；其次，国有控股公司由于其特殊的股权结构，对于下属上市子公司的所有权和经营权全部集中在控股股东代表也就是国有股代表手中，由于缺乏其他中小股东的有力制约，扭曲的激励机制需要股东代表凭借政治觉悟和诚信意识履行职责，而这是缺乏稳定性和长期性的，一旦出现问题，母公司对于上市公司的利润或资产转移、侵占就在所难免；最后，激励机制的缺失不仅损害公司的利益，而且也使得大股东的投资回报难以稳定和持久，进而影响整个国有经济和国民经济的运行效率。
三、董事会中控制权配置结构与独立董事制度的建立
独立董事又称为外部独立董事、独立非执行董事，是指除了董事身份外与公司没有任何其他契约关系的董事。这种契约关系，既包括个人关系，也包括经济关系。个人关系是指一定时期内（通常是过去几年内）曾任公司雇员，或者与公司某一时期的CEO或高级管理人员有亲属关系等；经济关系是指在一定时期内与公司有过一定数额以上的交易，或者其所在机构是公司重要关联方之一并发生过一定数额以上的关联交易，或者与公司存在咨询等服务职业关系等。独立董事制度的建立，使得董事会的独立性和客观性大大增强，其作为公司神经中枢的职能也有了更为强大的保障，是公司利用“外脑”的重要形式。然而，在我国国有控股公司中，独立董事的数量和素质还有待提高，董事会成员和经理人员高度重合，独立董事在其中的声音微乎其微，沦落为“花瓶董事”，对于经理人工作绩效的评价流于形式，罢免和改选就更是天方夜谭了。认为，董事会战略决策和经理任免这两大职能应分别主要由执行董事和非执行董事来完成，独立董事的职责主要在于完成董事会选择、评价和监督经营者。所以，保持董事会中独立董事的合理比例，不仅是董事会履行其职能的需要，而且是权力制衡的需要，是防止董事会被执行人员控制和操纵的需要。
与之相适应的是，目前国内外上市公司董事会结构与模式的变化也呈现出这种趋势，为了提高董事会的效率和决策的科学性，也为了给董事会放权，非执行董事在董事会结构中的比例正逐步提高。各国在《公司法》或企业章程中都规定了外部董事、独立董事的比例。在日本，许多机构投资者越来越强烈要求日本公司增加外部董事。我国的独立董事制度主要是依据《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》原则确立的，按照其中的强制性要求运作，从建立到现在的时间很短，关于制度本身还有很多需要完善的地方。
1.关于独立董事独立性的规定比较笼统，执行上有较大的回旋空间。
相关的规定虽然从身份上保证了独立董事的独立性，但是由于原则性太强而缺乏操作性。例如，公司高级管理人员的社会关系到底包括哪些关系，没有加以明确。尤其是我国这样一个倚重人际关系的社会文化氛围，独立董事要么任职前是公司高层管理者的熟人，要么任职后与公司“内部人”有了交情，使得独立董事碍于情面而避免提出令公司管理层尴尬的问题，这也为公司管理者和独立董事共谋创造了条件。
2.关于独立董事的选择和评价机制存在制度性缺陷。
独立董事的提名权掌握在谁的手中直接影响到其以何种立场、代表谁的利益对公司事务做出判断和提出意见，因此，独立董事的选任制度很重要。在这方面，由于我国目前尚未实行分类表决制度，《指导意见》中规定：“上市公司董事会、监事会、单独或合并持有上市公司已发行股份1%以上的股东可以提出独立董事的候选人，并经股东大会选举决定。”而我国上市公司的大股东“一股独大”，董事会基本上仍由大股东控制，且监事会往往形同虚设，那么由董事会、监事会提出的独立董事候选人当选后难免被大股东左右；即使由“单独或者合并持有上市公司发行股份1%以上的股东”提名独立董事，而由股东大会选举决定，显然又使该提名失去了意义，因为股东大会选举须经1/2以上表决权的股东表决同意，控股大股东仍牢牢地掌握着股东大会，而大部分散户由于声音太小并不积极行使股东表决权。由此看来，证监会的做法实际上仍未能有效遏制大股东对公司的控制，难以保证独立董事的独立性。因此，独立董事只能起到形式上的监督作用，很难真正监督。相反，独立董事的设立还可能为控股股东滥用股东的权利、肆意践踏侵犯上市公司的权益披上合法的外衣。
在对独立董事的工作评价方面，法玛（Fama，1980）认为，如果存在一个高度发育的支撑股份公司的外部声誉市场，独立董事就受到这个声誉市场的高度约束。他们的价值通过组织中其他以代理人身份出现的决策者的表现体现出来，由监督者和专业咨询人士通过外部的声誉市场最终确定其价格（主要是声誉价格，是一种无形资产）。由于我国目前独立董事和职业经理人市场尚未形成，缺乏外部竞争压力，无法对独立董事的表现做出客观公正的评价，而在《指导意见》中，为了保证独立董事的独立性，具有知情权的上市公司对于独立董事的工作表现并没有评价责任，这就使得独立董事的工作存在较大的任意性，也使得我国上市公司中独立董事的整体水平不高。在机会主义驱使下，出现独立董事参与公司重大关联交易等公司丑闻也就不足为奇了。
3.对独立董事的物质激励面临体制难题。
虽然对于独立董事而言，声誉激励是主要的激励方式，也是保证其独立性的重要措施之一，但是，声誉激励作为一种长期的激励方式，还有明显的单一性和低效性，报酬的激励形式是不可或缺的。对独立董事进行报酬激励时，又不可避免地将其收益和公司或其他利益主体的收益联系起来，设计不好会直接影响独立董事的独立性。这使独立董事的报酬激励体制设计中存在着独立性和有效激励难以两全的困境。
目前我国上市公司独立董事的报酬设计中主要存在两个问题，一个问题是，独立董事报酬决定权掌握在董事会和股东大会手里，使独立董事有可能以手中的监督权来换取经济收益的机会主义行为出现；另一个问题在于报酬激励采取的形式。最基本的是现金和股票或股票期权两种形式，其中现金形式虽然不会对独立董事的独立性带来威胁，但由于是事先约定的，不能最大限度激发独立董事的工作积极性；赠与股票或股票期权的激励方式将独立董事的工作与公司业绩及其长远发展联系起来，比现金激励作用更大，但实际上将独立董事的利益与公司在股票市场上的表现相关联，促使独立董事与管理层勾结起来，在公司业绩上弄虚作假，推动股票价格上涨，从中牟利。至于将两种形式结合起来，虽然能够较好地解决董事的独立性和激励之间的矛盾，但是，在具体的实施细节上如果处理不当难免会出现上述问题。
四、董事会下设专门委员会的必要性
从国际上来看，规模较大的公司，特别是跨国公司，常在董事会下设立多种专门委员会，如执行委员会、审计委员会、财务委员会、薪酬委员会、福利委员会、公共政策委员会等，这些专门委员会的设立是为了将董事会所承担的职责专门化和合理分工，以此获得董事会工作绩效的提高。我国的国有控股公司，特别是中央企业，无论是资产规模还是员工数量，在国内都处于中等以上水平，尤其是一些进入世界500强的企业集团，已经具备参与国际竞争的实力。那么，作为董事会质量高低的标志之一，是否设立专门委员会就成为企业集团董事会能否高效、有序运转的指标之一。尤其是其中的执行委员会和财务委员会，其成员主要为董事长、副董事长、总裁、执行副总裁以及某些重要经营管理部门的总经理，对于公司经营战略的制定从战略执行和财务计划方面提供重要的参考意见，是董事会做出战略决策和人事任免的智囊。另外，对于在资本市场上市的公司而言，为了保护广大中小投资者的知情权，设立负责公司内部审计的审计委员会也是必要的，通过与会计师事务所相互配合保证公司的财务安全和透明。还可以根据实际需要，设立其他如提名委员会（负责候选董事的提名）、福利委员会、退休金委员会、人力资源委员会、投资委员会等。各种专门委员会的设立，不仅有助于董事会工作的专门化和高效率，对于非执行董事尤其是其中的独立董事，通过向各专门委员会质询，获得关于公司的现状和发展动态的各种信息，增进执行董事与非执行董事之间的相互了解，更使得非执行董事有条件、有机会在任职期间就一些关键问题交换意见并形成客观的判断。
在我国，这项工作处于起步阶段。由于经理人实际掌握控制权发生不合理的膨胀，实际上董事会成为总经理和董事长手中的“橡皮图章”，实际发挥的作用大打折扣，一些公司的董事会一年仅仅召开一两次会议，除会议之外的董事会运作形式化，发挥的作用也十分有限。这种情况下，处于总经理控制下的董事会就难以有设立专门委员会的动力和积极性，尤其是董事会中的执行董事，在公司中职位一般低于总经理，很难想像总经理可以将其实际掌握的控制权置于这部分人员的监督和约束之下。所以，长期以来，我国国有控股公司董事会类别结构相对单一，大股东任董事后在董事会大权独揽，与中小股东之间的代理成本成为国有控股公司运行和融资中的巨大障碍。据调查，46.15%的上市公司中没有审计委员会，有审计委员会的公司中77.59%由公司内部的审计人员兼职。26.21%的上市公司没有独立的审计部门。即使有一些上市公司董事会有审计委员会等次级委员会，但大多是一个摆设。因此，加强董事会成员类别结构的改进，在增加独立董事数量的基础上建立专业化的董事会次级委员会，成为一个亟待解决的基本问题。
五、国有控股公司监事会监督机制分析
任何权力都是需要监督的，否则必然导致滥用。所以，我国国有控股公司在构建公司治理结构中，一开始就提出建立监事会，专司对于董事会的监督职能。可以说，监事会的监督职能是保证公司在合法和合乎公司章程的轨道上持续、健康发展的保证，尤其是对于存在严重的“内部人控制”的企业，这种监督机构更是不可或缺的。但是，我们在建立监事会的同时，并没有相应的规章制度和人员选任来支持这一机构完成监督使命，由于用人和行使权力方面的缺陷，我国国有控股公司中的监事会基本失效，形同虚设。具体的原因在于以下两个方面。
首先，我国国有控股公司中的监事会主席基本上是由纪委书记或工会主席等兼任，监事会其他成员大多是由企业二级机构的有关人员兼任。而这些人员在党政职务上归兼任党委书记、副书记的董事长以及副董事长、董事和总经理领导。因此，作为国有控股公司的管理层，其拥有挑选和聘任监事会主席和监事的权力，让这样的监事会去监督董事长、副董事长、总经理，无异于让“老鼠监督猫”，下级监督上级，“内部人”相互监督，这样的监督效果难尽如人意。
其次，我国国有控股公司中的监事会依据整体行动原则，是一个典型的会议体机关。单个监事没有独立的监督权，而监事会作为整体的监督职权行使存在制度障碍。按照公司章程的约定，监事会大多采取年会制，监事的知情权、查询权和监督权都受到极大限制，而这些在《公司法》中没有明确的规定，监事没有明确的程序和充分的动机行使其应有的监督权。