本节讨论的政府对于国有控股公司的控制机制，着眼点在于政府作为制度供给者对于运行其中的国有控股公司发挥的外部控制作用，而非政府作为国有资本出资人代表所行使的国有控股公司内部控制职能。之所以要单独成节，原因在于，国有控股公司是国家调节经济的一种重要手段，其运行过程和经营目标不可能是单一的经济过程和利润指标，与单纯的私营经济相比，要掺杂更多的社会性因素和政治色彩，因此，对于政府在国有控股公司中控制机制的分析就显得很有必要。
一、政府在经济发展中的作用——经济学的相关研究
政府与企业作为现代社会中的两个主要组织形式，两者之间的关系对于整个社会的经济发展具有很强的影响力。从竞争到合作、从相左到相辅，对整个社会的产业发展和企业效率都有不同程度的基本影响。经济理论中对于两者之间的关系也是非常关注的，对于政府在经济活动中应该充当怎样的角色也颇有研究。
自亚当·斯密以来，主流经济学家一直倡导经济调节中“看不见的手”的力量，将政府定位在“守夜人”角色。这种观点在诺思的新经济史学观中受到置疑。诺思（Douglass·C。North，1970）在《西方世界增长的经济理论》中提出，对经济增长起决定性作用的是制度性因素而非技术性因素North，Douglass C。，and Robert Paul Thomas，1970.An Economic Theory of the Growth of the Western World。Economic History Review，23，pp。1-17（second series），在《西方世界的兴起》一书中，诺思开门见山地指出，该书的中心论点是“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”当然，有效率的组织的产生需要在制度上做出安排和确立产权，以便对人的经济活动造成一种激励效应，国家和政府在其中的作用是至关重要的。国家理论认为，国家在经济增长中的作用并不是“中立”的，国家决定产权结构，国家最终要为经济的增长、衰退或停滞负责。
在诺思的国家理论中，他根据“暴力潜能”（violence potential）分配论构造出一个有关国家的新古典理论，认为国家具备三个基本特征：（1）国家为取得收入而以一组被称之为“保护”和“公正”的服务作为交换；（2）为使收入最大化而为每一个不同的集团设定不同的产权；（3）面临其他国家或潜在统治者的竞争。因此，国家既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。[美]道格拉斯·C。诺思著，陈郁等译：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社、上海三联书店1994年版，第20～33页。
但是，现实中的国家或政府并不能像走钢丝那样精确判断出自身在经济活动中的定位，尤其是处于经济起步和加速发展阶段的国家，政府调节经济是实现国家赶超战略、尽快缩小与先进国家差距的一个重要手段，其作用机制仍是经济学、法学、政治学研究的热点。
二、政企分离到政企合作：政企关系演变的逻辑分析
当前世界各国政府与企业的关系呈现出一致的趋势。随着经济全球化进程的加快，市场全球化和对国家经济的超国家调节日益增强，伴随大规模的国际金融投资运动，国家与国家之间和国家内部的差别加大，政府作为制度供给者的功能日益强化，并且在经济生活中的主导作用日益显现。没有哪个市场经济发达的国家其政府能够只是充当经济生活中的“警察”，把本国的企业作为“司机”来规范，各国政府都在努力探索政府对经济干预的尺度和范围，力图将良性的、加强合作的政企关系作为增强本国企业国际竞争力和提升本国综合国力的重要手段，这本来无可厚非，也是国家利益的直接体现之一。
可以说，政府和企业之间的“手足”关系是目前政企关系的主流与发展趋势。所谓“手足”关系，即指政府与企业之间相对独立又相互依赖、在法律范围内合作又竞争的关系。经济体制改革之前，我国政府和企业之间的关系类似于“父子关系”，企业隶属于政府，不是独立的市场主体，政府对企业的一切活动都拥有决定权。经过近20年的改革，政企关系有了很大的变化，尤其是国有控股公司的组建，更是打破了原来国有企业和政府之间那种纯粹的“父子关系”，将原来混杂在一起的政府和企业之间在行政、资本、法律等方面的关系加以区分，在国有控股公司资本结构中，政府作为国有股东的代表享有股东的权利、承担股东的责任；在国有控股公司运行的外部环境中，政府作为制度提供者，努力营造适合企业发展的政策、法规空间。
从政府职能角度来看，不同体制下的职能规定是完全不同的。计划经济体制下的各级政府，既是直接经营的主体，也是管理的主体；市场经济体制下的政府主要是管理的主体。由计划经济体制向市场经济体制转变，实际上使政府把直接经营的主体角色换成企业，而自己只承担一种角色。
从现实的经济活动中可以看出，这种转变是直接通过政府对企业的政策调整反映出来的。尤其是在经济全球化的背景下，国有控股公司特别是规模以上国有控股公司，在走向国际市场、参与资本追逐和产品竞争的过程中，获得本国政府的支持是其与别国企业相互竞争的基础条件之一。
三、政府对于国有控股公司的扶持和制约作用分析
1.政府对于国有控股公司的扶持效应分析。
国有控股公司与政府之间存在“剪不断、理还乱”的复杂关系。在传统的计划经济体制中，国有企业是行政管理机构的附属物，国有企业的地位就相当于整个社会大工厂中的一个车间或班组，它是没有自主经营权的。经济体制改革过程中，虽然认识到赋予企业自主权的重要性，但是，政府和企业之间始终存在相互博弈的过程：当企业盈利时，摆脱政府干预的愿望就比较强烈；当企业亏损时，企业就不愿意与政府分开或分开得特别彻底。从政府角度来看，恰恰相反，当企业盈利时，政府不希望与企业分开；当企业亏损时，政府就产生了“甩包袱”的心理，希望尽快与企业脱钩。事实上，一些地方企业的改制方案与措施往往是在企业亏损并给当地财政造成了巨大负担的情况下出台的，这本身说明了政企关系中政府发挥主导作用的特点。所以，政府是政企关系演变中的主角。
由此看来，在政企关系中，政府始终处于主导地位。表现为国有企业改革本身是政府发动的，虽然各项改革措施都需要企业配合，但是，对改革方案、改革时机的选择权和决策权基本上都掌握在政府手里，政府制定着每个地区国有企业的改革步骤、配套措施，政府也控制和承担着各种在国有企业改革中所需要的成本投入等。
2.我国新型政企关系中的政府角色定位。
社会主义市场经济对政府与企业关系的总体要求是政企分开，政府管行业不管企业。政府角色总体定位是：国有资产的拥有者和监督者，宏观经济目标的设计者和调控者，市场规划者，产业政策和行业法规的制定者，市场执法和监督者，对外贸易开拓者和社会保障维护者。
对于管行业而言，可以分为政府部门管行业与自律组织管行业两类。政府管行业的规划、政策、法规，即发展方向、产业政策、行政法规，面向各种企业，包括大企业和小企业，也包括国有企业和其他经济成分的企业。行业组织是企业与政府之间的纽带和桥梁，是企业志愿参加的自律组织，是处理企业之间内部矛盾（不至于付诸法律的矛盾）的场所。
政企分开，从企业角度来说，表现为企业是市场的法人主体，依法经营，企业不再在行政上隶属于专业部门。各级政府与国有企业的关系，一是政府只对投入企业的资本享有所有者权益，对企业债务负有限责任；二是企业自主经营、自负盈亏、照章纳税，追求市场份额与经济效益；三是企业对国有资产负有保值增值的责任，政府监督企业资产运营和盈亏状况。
政府与国有企业这种资产关系的实现方式，主要是政府向企业派出稽查特派员，特派员不干预企业的决策、投入、经营过程，只监督决策、投入、经营的结果。
另外，提供社会保障制度和提供政策支持也是政府的主要职责。企业实行战略性改组，鼓励实施兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，改革力度都是很大的。作为配套改革，解除企业与职工的后顾之忧，必须建立起一套社会保障制度，以统筹考虑具有中国特色的、符合现阶段要求的社会保障体系。
3.政企分开后政府与企业的管理关系分析。
政府对企业可以实施两类管理：一类是以产权为基础的企业生产经营管理，也可称为产权管理；另一类是以行政权为基础的企业行为管理，也称为政权管理或行政管理。
产权管理是政府管理企业的特殊形式，以政府拥有企业资产的产权为基础，这种管理只适用于国有企业。在传统体制下，我国政府对国有企业的直接经营管理就属于这种管理。至于政权管理或行政管理，它是政府管理企业的一般形式，以政府拥有的国家行政权力为基础。政权管理适用于社会所有企业，包括国有企业和非国有企业，即社会的所有企业都必须接受政府的管理。
在传统体制下，我国政府同时作为宏观经济的管理者和众多企业的所有者、经营者，这正是使政府自身职责不分的原因。这种政府自身职责的矛盾所造成的一个最直接的后果就是，政府既不像一位宏观经济管理者那样去公正合理地管理整个国民经济，也不可能像一位资产所有者那样去有效地经营和管理自己所拥有的那部分庞大的资产，造成政府行为的不规范和混乱，国有资产效益不佳。
四、西方各国政府与国有企业之间关系的比较分析
西方理论界根据国有企业改革中出现的新情况和政府管理社会经济功能的新要求，提出了新公共行政管理理论，作为国有企业改革中政府角色定位的指导思想。这一理论的内容较多，与国有企业改革和政府功能有关的观点主要有以下四点。
1.对政府控制经济的认识。
以往的研究认为，自由放任的资本主义带来的诸多弊端可以通过国有化来医治，只要把关系国计民生的企业掌握在国家手里，一切问题都能解决。现在来看，即使实现了国有化，企业仍然存在怎样花钱投资才能有效益、提供什么样的服务才算尽职尽责的问题，否则，国有化就成了政府越背越重的包袱。企业既然要按照市场规律运作，要产生效益，政府就不能直接管理企业；政府不必通过直接管理企业来保证国家经济基础的稳固和社会的稳定，而应当靠国家机器，即通过确立自己的合法性，利用法律赋予的权力去规范、控制市场，使经济向符合国家利益的方向发展。如果将行政管理看成一个过程，那么政府应该从着重控制投入转向着重控制产出。
2.在政府与企业的关系方面，宏观上强调加强引导和调控；微观上强调政企分开，认为政府与企业的关系是纯粹市场关系。
政府为企业确定战略目标，达到这个目标的途径和方法由企业自行设计；政府与企业之间完全平等地进行协商，签订合同，政府成为企业产品的订购者，而企业则是产品的生产者，完全按相关经济法规来管理。
3.认为政府是公共产品的提供者而不是主要生产者，要求政府减少对经济的直接干预，减少行政管理层次，下放权力。
按照这一理论进行国有企业改革和处理政府与企业关系的西方国家主要有瑞典、英国及法国。
瑞典政府在系统论证、广泛调查的基础上，明确了国有企业管理局的职能是引导和监督。同时，用法律形式授予企业充分的自主经营权，特别是对以赢利为目的的国有企业，全部开放经营，让企业自主决策、自主经营、自负盈亏、自我发展。但政府对国有企业的放权并不是完全放手不管，而是利用投资与税收两大经济杠杆，对企业与社会消费进行引导和调节，以实现国有企业与国民经济的均衡发展。
英国是一个传统的市场经济国家，市场决策的主体是企业，政府无权直接干预企业的经营活动，只能通过法律和经济手段规范市场秩序及企业行为。但是，对于国有企业来说，政府的决策和管理仍然具有较大的影响力，这种影响力是通过主管部、财政部和议会对国有企业的管理与监督实现的。
法国政府处理国家与国有企业关系的基本原则是，既要保证国家对国有企业的所有权和领导权，又让大多数国有企业能够像私营企业一样按一般经济法则和市场规律运作。因此，法国政府对国有企业实行宏观管理，即对国有企业行使资产所有权、领导权和监督权，但是，企业可以自己制定中长期计划，在市场开发、产品开发、利润分配等方面可以根据政府政策自行决策。
美国和日本主要采取政府主导型管理模式处理政府与市场、政府与企业之间的关系。与西欧国家不同，美国市场经济拥有强大的垄断资本、高度发达的生产力，还有多功能的国家机器对市场实行短期的经济干预。美国实行的是一种垄断主导型的市场经济体制。在这种体制下，美国政府的基本原则是主张市场调节，保护竞争。一方面，维持和支持垄断资本的利益；另一方面，力图不使这种行为破坏自由竞争的气氛、影响经济效率的提高。同西欧、日本等17个发达国家相比，美国国有企业所占的比重较低，国家对某些行业实行国家完全控制，如邮政、航天等。对一些准国营（国家出资、私人经营）企业，在日常业务方面则有较大的自主权。
日本的特点是以私人企业制度为基础，政府以强有力的计划和产业政策对资源配置实行导向，政府对企业的干预往往大于欧美等国家。这一点，一直被西欧一些国家批评为“大日本股份公司”。但是，日本政府认为，其所采取的一系列政府干预措施与政策，尤其是产业政策，是在基本维护自由市场制度的前提下进行的。也正是这种模式才使日本得以在二战后20多年的时间里迅速完成了经济复兴和高速发展。
4.通过控股方式来管理国有企业，是发达国家处理政企关系的一个主要特点。在政府中设有国有资产管理部门，通过控股公司对企业产生影响。
意大利政府中的“国家参与部”，其权力就是指导和监督控股公司逐级控制，以保证企业的经营活动与政府目标相一致。在组织管理体系上分为三个层次：上层是中央政府部门即国家参与部，负责向几家大的控股公司发布总的方针政策，以保障政府经济政策的实施和政府各种社会目标的实现；中层即各种按行业组成的控股公司；下层是由控股公司控制的各种企业。在法国则是由财政经济和预算部代表国家对企业间接控股。瑞典政府在实施股份制改造的过程中，国家股权一般均占企业总股权的51%，表现出政府对国有企业的所有权紧抓不放，以此来保证政府对企业及经济的调节与干预。
西方各国政府虽然在政企关系中的角色有所差别，但共同点都是政企分开，政府在企业之外实施宏观管理，既保证企业活力，又强调加强政府对宏观经济调控的能力，这些都值得我国借鉴。