内部控制的做法和经验
基于最高审计机关国际组织和美国等发达市场经济国家的做法、经验和启示，在研究制定内部会计控制规范和企业内部控制规范过程中，我们密切关注、积极推动行政事业单位内控建设。财政部会同审计署等有关部门组织开展了行政事业单位内控建设课题研究，同时深入不少地区就实践中的先行探索作了调研。现将部分地区推进行政事业单位内部控制的有关情况介绍如下。
一、江苏省无锡市财政局探索财政系统内控建设根据2005年时任无锡市财政局会计处俞素英处长提供的财政内控汇报提纲整理。
无锡市财政系统内部控制制度是在总结该市贯彻实施会计法和财政部制定的《内部会计控制规范》的成功经验的基础上制定的。该市财政局由会计处牵头，从梳理业务流程、强化制度建设入手，在近两年的时间里连续制定了14项内部控制制度，包括1项基本控制制度和13项具体控制制度，内容涉及一般预算收入管理控制、政府非税收入管理控制、部门预算编制控制、预算执行调整控制、预算指标管理控制、城市维护建设资金管理控制、政府投资项目建设资金管理控制、财政资金拨付控制、市级预算单位银行账户管理控制、票据管理控制、行政事业单位国有资产管理控制、财政监督管理控制、财政政策管理控制等方面，基本涵盖了财政日常工作中最重要、最容易发生错弊的业务环节。由于每项控制制度明确规定了部门职责、责任主体、业务流程、控制措施和政策依据等，使财政业务处理实现了依法、规范、高效、透明运转，促进了财政职能作用的发挥和廉政建设的加强，树立了财政部门依法理财、为民理财、公开公正理财的良好形象，得到了市委、市政府的充分肯定和社会各界的广泛好评。
（一）从制定工作本身看，建立了比较科学的工作机制和程序
切实加强组织领导，成立了内部控制制度体系建设领导小组，由局长任组长，副局长和各处处长担任领导小组成员。同时，在领导小组下设立了专门的内控项目办公室，由会计处牵头，有关职能处室配合，具体负责研究、制定内部控制制度并组织培训和实施。认真开展课题研究，将研究制定财政系统内部控制制度作为重点科研课题予以立项并提供经费支持，为构建财政内控体系提供了科学理论指导和丰富实践素材。积极进行试点，逐步积累经验。针对财政资金拨付关注度高、影响面广的情况，配合部门预算和国库集中支付改革，首先启动财政资金拨付内部控制制度制定工作，为全面推进其他各项内部控制制度建设积累了经验。及时总结试点经验，制定《无锡市财政内部控制体系建设总体方案》，全面启动财政内控体系建设项目，着力从预算管理、政策管理、监督管理和人员管理四个方面构建财政内控制度体系。在制度制定过程中，注意抓好调查“诊断”工作，精心梳理业务流程，共清理了1587个文件、723项政策和181项业务，通过扎实的基础工作，掌握了财政内部管理现状，明确了内控体系建设中应着力解决的突出问题；注意抓好制度设计和文件起草，发挥各处室的主观能动性，认真进行业务活动分析，理出财政核心业务和特殊业务，形成初步设计方案，搭建财政内控体系整体框架；注意搞好协调配合，涉及多个职能处室的业务活动及控制程序，坚持在有关处室之间反复进行沟通和讨论，努力达成共识，减少制度执行中的阻力。
（二）从控制政策设计看，建立了理念先进、控制全面、重点突出、流程规范、制衡有力的控制措施
引入了控制环境和风险控制理念，强调规范财政系统工作人员权责分配、加强诚信建设和职业道德教育，强调关注财政业务处理中的“高危”环节和有关职能处室工作衔接中的薄弱点，并有针对性地采取控制措施。实施全员、全过程控制，将对局领导班子的控制和对一般工作人员的控制有机结合，将对财政业务的控制对人员素质的控制有机结合，将对财政业务决策、执行和监督的控制有机结合。突出对重点业务的有效控制。比如，在资金拨付控制制度中，除提出一般性、通用性控制要求外，还专门针对部门预算资金、国库集中支付与分散支付资金、预算内专项资金、非税收入资金、财政业务经费、暂付款、与下级往来资金等重点资金项目的拨付作出规定。强调对业务流程的过程控制。比如，规定部门预算资金拨付必须履行“用款单位提出申请——主管部门审核汇总——业务处室审核——综合处审核——国库处审核”等程序，审核单位必须依据确定的审核标准提出明确的审核意见，只有经层层审核同意的资金项目才能办理支付手续。严格界定各职能处室职权，形成既分工明确、又相互制约的机制。比如，对非税收入资金拨付，规定有关业务处室负责审核支付用途和金额，综合处负责审核资金来源及指标配额，国库处负责审核支付凭证的合规性和完整性，从而既明确了职权，又强化了监督制约。
（三）从贯彻实施举措看，建立了教育、制度、监督并重的实施机制
组织了全局思想动员和教育培训，统一了思想，提高了认识，明确了努力方向。制定了《无锡市财政内部控制制度实施意见》，明确规定局长对全局内部控制制度的建立和实施负责，各处处长是本处实施内部控制制度的第一责任人。建立了处室内部自查、监督局监督检查、局检查考核小组检查、监察室督促检查的监督机制和面向处室及个人的考核奖惩机制，对不认真执行内部控制制度的人员，实行“一票否决”，将年度考核定为不合格，并追究相应的行政责任。强有力的实施措施，为深入贯彻财政内控制度提供了保证。
无锡市财政局体会到，通过加强自身内部控制建设，一是进一步强化了风险防范意识，增强了执业谨慎态度。通过对财政业务流程的分析，及时识别、确认了在开展各项财政业务中可能发生的风险，通过设置风险控制点和风险控制岗位，规范了业务处理流程，防范了财政管理风险。二是进一步落实了工作责任制，增强了责任感和使命感。通过授权批准等控制方法，将财政工作的权利、责任和义务合理分解到每个处室、每个工作岗位，责任到人，责任到岗，形成了协调配合、相互制衡的工作机制。三是进一步规范了工作流程，提高了管理水平和工作效率。梳理、优化了从决策、执行到监督的全业务流程，运用授权批准、集体决策、不相容职务相互分离、内部报告、电子信息技术控制等方法，建立了“行为规范、运转协调、程序严密、制约有效、公正透明”的财政运行机制，促进了财政管理能力的提升。
二、江苏省南京市江宁区财政局探索财政系统内控建设
江苏省南京市江宁区财政局以管理规范化、服务高效化为立足点，引入国际先进管理理念，逐步构建以质量、环境和健康管理标准体系为基础，以“责任、督办、考核”三位一体督查体系为评价机制，以信息化建设为辅助手段的内部控制体系，建立体系科学、程序规范、运行高效的财政工作机制，不断推进依法行政，取得重要阶段性成果根据2006年时任南京市江宁区财政局丁圣荣局长提供的财政内部控制汇报材料整理。
（一）全面贯彻质量、环境和健康管理体系标准，夯实内部控制基础
在系统总结原有财政财务管理经验的基础上，以管理规范化、服务高效化为立足点，不断探索完善、大胆创新财政管理模式，确立以服务对象为关注焦点和持续改进等国际先进管理和服务理念，编制完成了包括质量手册、13个程序文件、15个工作手册、132个作业指导书在内的50万字的管理体系文件，率先在当地党政机关中成功贯彻实施了ISO9001质量管理体系标准，建立起了财政管理的过程控制、监督制约、竞争激励、纠正预防和持续改进机制，财政管理做到了职责权限清晰、过程控制严格、监督考核有效、财政工作高效、对外服务优质，在财政系统内外均产生了良好影响。在此基础上，进一步将ISO9001标准文件与财政管理和公共服务标准进行整合完善，形成了包括质量手册、36个程序文件、5个管理规范和17个工作手册、55个作业指导书在内的70万字的B版质量管理体系文件，进一步提高了标准文件的科学性和可操作性。
（二）针对高风险业务环节进行全过程监控，促进了财政财务管理优质、高效
1.文件控制。把所有文件分为质量手册、程序文件、工作手册（作业指导书）、其他管理文件、记录表格、外来文件、公开文件6类，制定了文件控制作业指导书，分别规定编写或保管部门，对文件的制订、会签、核准、发放、更改、换版、作废及管理都作出了非常详细的规定，并将质量手册、作业指导书、程序文件等贯标文件刻成光盘发给每个职工，使每个职工明确质量方针和质量目标，做到各项活动都有文件依据。
2.记录控制。根据“记我所做”的要求，清理了全局的质量记录清单，将所有记录分为质量管理体系运行记录和业务用表格记录，要求所有财政财务管理记录填写要及时、真实、内容完整、字迹清晰。
3.责任主体素质控制。为每个岗位设置了岗位职责说明书，明确了任职条件和资格。同时开展学习型机关建设，要求每个财政干部“十一五”期间都要认真落实个人制订的成长计划，如年龄在45周岁以下的干部在学历、职称等方面都要通过学习考试再上一个台阶。
4.分工授权控制。明确规定了局领导、各科室的职责和权限，工作手册明确了每个岗位的职责、工作标准，既便于岗位轮换、交流，又使全局上下职责权限明确，各司其职，各尽其责，有效杜绝了“责任不清、推诿扯皮”等现象，真正做到了不错位、不缺位、不越位。
5.业务过程控制。通过对全局质量目标的层层分解，各科室和各岗位有了明确的量化工作标准。科室作业指导书对每一项具体工作运转流程，从目的、适用范围、工作程序、控制要点、完成时间、相关支持文件、应保留的相关记录等方面都作出了详尽的示意说明，把“为何做、何时做、何地做、由谁做、做什么、如何做”进行了标准化、格式化的规定，对可能出现差错的环节都有针对性地提出预防控制措施，并规范了工作步骤。
6.监督审核控制。以员工绩效考核为监督审核主要控制手段，科学设定员工绩效考核指标体系，把贯标执行、财务内审放入指标体系内容，将考核检查延伸到财政财务管理和控制的各个环节，通过季度内部审核检查，对被考核人的工作完成时间、质量进行评分；季度考核领导小组对月度工作计划、八条禁令、环境卫生、统一着装、出勤、安全等进行抽查，每月不少于4次；向行政机关、基层财政所、企业、办事群众等发放调查问卷，让服务对象直接为科室、个人打分测评；在局机关内部开展领导、科室、员工三个层次的测评、互评，反映内部满意度情况；设置举报电话、意见箱、电子信箱，接受群众的建议和投诉；对工作计划和临时性交办事项完成后由分管领导进行审核验收，验收结果作为确认工作质量的考核依据。绩效考核不仅保证了内控信息的真实性、可靠性，还可以评价各位职工绩效情况，及时发现存在的问题，制定实施纠正预防措施，使每位财政干部事事处处以规章制度约束和规范自己。
（三）实施“责任、监控、考核”三位一体督查体系，建立内部控制执行和评价机制
1.责任：编制全年重点工作目标质量计划书和月度工作计划，明确全年重点工作目标和月度工作目标，细化完成措施和步骤，落实牵头人和协办人责任，规定具体完成时间。
2.督办：建立督办机制，紧紧围绕ISO9001标准的内部控制目标，推行财政重要工作事项和办文单督办制度，把事关群众切身利益的问题、事关全区发展环境的问题、政府的办文单以及财政日常工作中的重要事项作为督办工作的重要内容，进一步强化全员效率意识、责任意识。每月初下达月度督办计划，明确专人督办、专人承办、限期办结上报，涉及区委、区政府重点工作的办文单做到随到随办；涉及拨款的办文单原则上三天之内办结；要求财政提出意见的办文单原则上一周内办结。
3.考核：推行《员工绩效考核办法》，以工作目标、基础管理和精神面貌三个方面内容为重点，结合满意度测评，对员工平时执行内部控制制度情况和“德、能、勤、绩”进行考核奖惩。考核情况与工资调整挂钩、与学习培训挂钩、与干部任免挂钩。
（四）推进财政信息化建设，提高内部控制运行效率
加大硬件投入，进一步加大硬件投入，建成了电子阅览室和图书阅览室，完成计算机中心机房改造，配置服务器、网络设备和安全保密设备，建立财政专网和财政内网。实行政务处理内部控制，建立了以OA办公系统为核心，包括门户网站和采购网站的政务处理平台，通过密码、权限、电子签名等形式实现授权控制，通过“工作流”实现流程控制，满足了公文流转、信息发布、日常管理等内控需求。实行业务处理内部控制，建立了以财政基础数据库、项目库为起点，满足财政预算编制、预算指标管理、国库集中收付、总会计核算、政府采购管理、工资统一发放、预算外资金管理等财政业务需求，能适应一定时期内财政业务改革的变化特征的一体化业务系统。系统实行多重安全设置，实施严格授权管理，融合业务流与审批流，自动生成人员、公用、项目标准预算，实现预算网上填报、审核、批复，将资金申报、审批结果的数据直接按流程转入拨付执行系统，并提供统一多维报表查询。实行计算机评价，开发“江宁区财政局员工绩效考核系统”，实时考核计划编制、执行情况，局领导和科室可以通过网络进行管理、调用、查询内控和绩效信息，各科室员工可依托网络进行计划管理并接受绩效考核。由于考核系统具有提高效率、激发创新、加强自省、促进协作等四大特色，因此，不仅保证了考核的公开、公平、公正，而且提高了工作效率和管理水平。系统引入绩效考核“红黑榜”，使每位员工都知道自己在全局季度、年度考核中的排名，激发其争先创优的积极性，对排名落后的员工也可起到警示作用；系统的各种提醒功能，可事先提示员工按时接受、完成工作任务，增强工作的主动性、自觉性。
江宁区财政局体会到，通过加强内部控制建设取得了较好成效，体现在：
1.服务行为更趋规范。开发使用的预算执行系统，对预算业务处理实现全过程计算机流转，严格执行分工授权控制，通过设置用户权限，使用CA数字签名认证、网络电子钥匙身份认证，操作员可在自己权限内使用和维护系统，及时进行跟踪和控制预算支出，减少手工操作，缩短报表提供时间，减少信息反馈环节，加速信息交换，提高决策的科学性和及时性。契税所使用税源软件控制系统，实行税源录入与征收分开，征收人员征收契税时只能根据系统提供的税源资料确定应征税款，稽查管理人员可随时发现征收人员是否有违规减免行为，通过对税源、征收两个环节的控制，有效地建立了内部制约机制，防止了“征人情税”等违规现象的发生。
2.服务质量显著提高。过程控制使财政各项工作始终在一种规范、透明的管理状态下进行，各项财政业务环节的衔接更加紧密，大大减少了因操作不规范可能产生的工作失误或违法、违纪现象的发生，有效克服了以往工作中重结果、轻过程的弊端，使财政管理工作环环相扣，层层落实。自贯标以来，督办事项由以往的14个工作日缩短到7个工作日，资金拨付事项由过去的7个工作日缩短为3个工作日。
监督考核更有效。ISO质量管理体系相关记录真实地保存了每一项工作的轨迹，使财政的每项工作具有了可追溯性，这就为加强监督考核，有效实施责任追究，强化激励措施提供了可靠保证。服务对象满意度不断提高。由于贯标的观念深入人心，全员服务意识明显增强，在千人评议机关中连续三年蝉联全区行政执法部门第一名；在满意度季度随机测评中，区级机关、基层财政所、办事群众对财政局服务态度、办事效率、工作质量、文明举止、勤政廉洁的满意率在99%以上。
三、江苏省南京市六合区财政局探索财政系统内控建设根据2009年南京市六合区财政局楚琢玉局长提供的有关汇报材料整理。
在研究总结国内外推进行政事业单位内控建设做法经验的基础上，2009年5月，南京市六合区财政局制定了《内部控制制度》，自2009年6月1日起实施。我们认为，南京市六合区财政局制定的《内部控制制度》，与财政部等五部委发布的《企业内部控制基本规范》的精神实质和国际内部控制的发展趋势是完全协调的，代表了当前我国基层财政系统的较高水平，值得认真学习研究、参考借鉴。
（一）关于内控制度总体框架
主要包括：
1.内部控制基本规范。
2.科室职能与岗位职责描述。
3.内部控制流程及描述，具体分为：
全局业务：（1）QJ001部门预算编制；（2）QJ002非税收入资金收支计划编制；（3）QJ003预算指标管理；（4）QJ004国库集中支付管理；（5）QJ005财政实拨资金（非国库集中支付）管理；（6）QJ006财政统一发放工资管理；（7）QJ007财政总决算管理；（8）QJ008政府性投资项目资金管理。
预算科：（9）YS001财政收支预算（草案）编制；（10）YS002财政收入预算执行；（11）YS003财政收支预算调整；（12）YS004财政体制结算管理。
国库科：（13）GK001财政总预算会计核算；（14）GK002财政专项资金专户会计核算；（15）GK003财政往来资金管理；（16）GK004财政专项资金拨付管理；（17）GK005预算单位银行账户管理。
综合科：（18）ZH001非税收入征缴管理；（19）ZH002非税收入资金拨付；（20）ZH003非税收入政府统筹；（21）ZH004非税收入预算缴库；（22）ZH005非税收入会计核算；（23）ZH006票据管理；（24）ZH007土地出让收入管理；（25）ZH008土地复垦资金管理。
农业科：（26）NY001农口项目资金管理；（27）NY002农口项目资金会计核算。
经建科：（28）JJ001粮食购销企业财政补贴资金管理；（29）JJ002城建资金会计核算；（30）JJ003基建决算编报。
企业科：（31）QY001企业国有产权转让管理；（32）QY002企业国有资产评估管理；（33）QY003行政事业单位国有资产处置管理；（34）QY004外资企业财政登记证管理；（35）QY005企业报表编报管理。
社保科：（36）SB001社会保障基金收支预算编制；（37）SB002社会保险基金收支管理；（38）SB003新型合作医疗基金收支管理；（39）SB004其他保障基（资）金收支管理；（40）SB005社会保障基金财政专户会计核算；（41）SB006社会保障基金决算。
文行科：（42）WX001义务教育公用经费预算管理；（43）WX002公务用车货币化改革资金管理。
农税科：（44）NS001财政涉农补贴资金发放管理；（45）NS002村级三项资金管理；（46）NS003耕地占用税征收管理；（47）NS004耕地占用税和契税票据管理。
契税所：（48）QS001土地契税征缴管理；（49）QS002房产契税征缴管理。
会计科：（50）KJ001会计人员信息管理；（51）KJ002会计人员继续教育管理；（52）KJ003会计从业资格及职称管理。
监督检查科：（53）CJ001财政检查；（54）CJ002内部监督检查；（55）CJ003委托社会中介机构审计业务管理；（56）CJ004财政支出绩效评价。
政府采购办：（57）ZC001政府采购预算编制；（58）ZC002政府采购预算执行；（59）ZC003政府采购资金支付；（60）ZC004政府采购资金会计核算；（61）ZC005供应商投诉管理。
财政结算中心：（62）ZX001国库集中支付会计核算；（63）ZX002会计集中核算管理；（64）ZX003预算单位远程报账管理；（65）ZX004预算单位财务报告管理；（66）ZX005集中核算会计档案管理。
（二）关于内部控制基本规范
南京市六合区财政局内部控制基本规范共十章五十三条，摘要如下：
第一章总则：明确财政内部控制是由财政局全体工作人员共同制定、共同实施、共同遵守的，旨在实现控制目标的过程。财政内部控制的目标是合理保证区财政管理活动合法合规、财政资金和国有资产安全完整、财政信息真实可靠，提高资金使用效益以及财政管理工作的效率。规定区财政局局长对财政内部控制制度的建立健全及有效实施负责。
第二章基本要求：一是规定建立和实施财政内部控制制度应遵循全面性原则、重要性原则、制衡性原则、规范性原则、协调性原则和适用性原则等六项基本原则。二是明确区财政局财政内部控制制度包括三个组成部分，即内部控制基本规范、科室职能与岗位职责描述、内部控制流程描述。三是强调建立和实施财政内部控制，包括内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督检查等五要素。四是要求建立和运用与财政管理相适应的信息系统，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，实现对业务和事项的自动控制，减少或消除人为操纵因素。
第三章内部环境：一是要求根据国家有关法律法规和财政职能，制定局长办公会的议事规则，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，形成科学有效的职责分工。二是要求根据财政管理的特点和财政体制改革的需要设置内部机构，明确职责权限。通过编制《部门和位职责描述》和《财政业务内部控制流程描述》，使全体工作人员掌握内部机构设置、岗位职责、业务流程等情况，明确权责分配，正确行使职权。三是要求根据国家公务员法等有关规定，结合局自身实际情况，在逐步理顺现有人员管理机制的基础上，制定和实施科学合理的人力资源管理政策。四是要求坚持德才兼备、以德为先的用人准则，将职业道德修养和专业胜任能力作为工作人员考核与晋升的重要标准，切实加强工作人员培训和继续教育，不断提升工作人员素质。五是要求加强文化建设，培育积极向上的价值观和社会责任感，倡导诚实守信、爱岗敬业、开拓创新和团队协作精神，树立现代管理理念，强化风险意识和服务意识。六是要求加强法制教育，增强全体工作人员的法制观念，严格依法行政、依法理财、依法监督。
第四章风险评估：一是要求在识别和评估风险时，应结合财政业务办理时所经过的相关科室和岗位。相关科室在识别风险时，应考虑财政业务在本科室的内部流转环节，并明确各业务流转环节的主要风险点。二是要求在识别内部风险时，关注财政业务的性质、财政管理的要求、财政内部业务流程等管理因素；关注业务经办人员的职业操守、专业胜任能力等人员因素；关注信息技术运用、软件类型、硬件质量等相关因素。三是要求在识别内部风险时，应按照风险发生的可能性及影响程度等，对所识别的风险点按重要性程度进行分析和排序，确定关注重点和优先控制的风险。四是要求建立风险预警机制，采取措施及时纠错，有效控制风险。
第五章控制内容：一是明确财政内部控制体系由预算管理、资金管理、国有资产管理、财政政策管理、财政监督管理、会计事务管理、政府采购管理和行政管理八部分内容组成。二是针对预算管理，从预算编制、预算执行、预算调整、财政决算、预算指标管理方面提出具体管控要求。三是针对资金管理，从预算资金、纳入专户的非税收入资金、财政专户资金、票据、银行账户和资金支付等方面提出具体管控要求。四是针对国有资产管理，从国有资产的购置、捐赠、评估、处置等环节提出管控要求。五是针对财政政策管理，从财政政策的制定、执行、反馈、保管、清理等角度提出管控要求。六是针对财政监督管理，从有效发挥财政监督全过程预警、分析、矫正功能的角度提出管控要求。七是针对会计管理，从会计人员信息、会计人员继续教育、会计从业资格和会计职称管理等角度提出管控要求。八是针对政府采购管理，从政府采购预算编制、预算执行、采购资金支付和供应商投诉等方面提出管控要求。九是针对行政管理，从财政督察督办、财政人员管理、财政信息化管理等方面提出具体管控要求。
第六章控制措施：根据财政内部控制的内容、财政业务的性质和风险点的特征，提出了职责分工控制、授权审批控制、会计系统控制、内部报告控制、财政分析控制、业绩考评控制等六大类控制措施，要求综合运用控制措施，对各项财政业务和事项实行有效控制，力争将风险控制在可接受的水平。
第七章信息与沟通：要求建立健全信息与沟通制度，明确内部控制相关信息的收集、处理和传递程序，确保信息及时沟通，促进内部控制有效运行。各科室应结合其职责对信息需求进行分析，对信息收集渠道进行分析和规划，对所收集的内部和外部信息进行合理筛选、核对、整合，并明确信息传递的范围和方式。实行财政信息化管理，充分发挥信息技术在信息与沟通中的作用，同时加强对信息系统开发与维护、访问与变更、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制，保证信息系统安全稳定运行。建立防止工作失误的预警机制，尽早发现问题，排查工作隐患，及时纠正错误。明确在财政业务运转、机关事务管理等方面需要预警的苗头性事件，第一时间报告和处置，防止因工作失误引发事态进一步扩大。
第八章监督检查：要求建立对财政内部控制的监督检查制度，明确监督检查部门和人员的职责权限，定期和不定期地进行检查。对财政内部控制的监督检查包括内部监督分为日常监督和专项监督。各科室之间应分工协作，相互配合，各司其职，各尽其责，共同做好监督检查工作，包括科室内部自查、检查考核小组检查、监察室督查。财政监督检查部门应当结合内部监督情况，定期对财政内部控制的有效性进行自我评价，出具内部控制自我评价报告。对监督过程中发现的内部控制缺陷，应当分析缺陷的性质和产生的原因，及时予以整改。
第九章修订完善：强调财政内部控制制度应随着外部环境的变化、财政职能的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。
第十章附则：明确内控基本规范由局长办公会或其授权人员负责解释，并自2009年6月1日起施行。
（三）关于科室职能与岗位职责描述
针对该局所属13个科室，逐一明确了每个科室的职能和各岗位的职责。在此以办公室和预算科为例作一介绍。
1.办公室职能
负责贯彻实施国家财税法律、法规、规章和政策，处理机关日常政务；负责系统内重要会议的组织和全局正常的政治学习，起草和修改有关重要报告和文件；负责重要事项的督查督办，制定并检查、督促落实局机关工作作风及制度建设；负责财政信息、宣传、文电、机要、档案、保密、信访、综治、保卫工作：负责制定并组织执行局内各项内部管理制度；负责规划并实施财政信息化建设，管理财政信息平台。
负责局机关及所属单位的人事管理、人事改革、机构编制和劳动工资福利等工作；负责局机关及所属单位的干部后续教育工作；拟订并组织实施全区财政系统的干部教育、培训规划；负责离退休干部管理；负责系统专业技术职称申报工作；会同有关部门组织抓好局思想作风建设和精神文明建设；调查研究系统干部队伍建设状况；组织实施系统表彰活动等。
负责协调处理局党总支日常党务工作；制定年度党建工作目标，指导所属支部党的政治、思想、组织和制度建设；制定党员学习培训计划，抓好党员的教育、管理和监督，安排好党的组织生活；培养入党积极分子，组织发展党员，按时收缴党费；贯彻落实局党组的决议、决定和部署，组织好各项党建活动。
2.办公室岗位职责
（1）主任
负责办公室全面工作。抓好年度（月度、季度）工作计划的制定、分解、落实，做好年度工作总结；负责协调处理局机关日常政务工作；负责局机关、直属单位和财政所机构编制、人事、调配、考核、任免和职称评审等工作；负责协调处理局党总支日常党务工作；负责全局性的会议及活动安排；负责局机关经费、资产和接待管理工作；负责抓好局机关内部制度建设、内外协调和督查督办工作：完成局领导交办的其他工作。
（2）秘书岗
负责全局工作计划、目标、总结、年鉴的草拟工作；承办全局性文件、讲话稿的草拟和公文审核工作；负责局机关行政用印的管理；牵头落实财政调研、信息和新闻宣传工作；协调人大代表建议和政协提案办理答复工作；协助主任做好全局重点工作的督办和人员考核具体工作；协助主任做好局党总支党务工作；完成主任交办的其他工作。
（3）财务会计岗
负责编制局机关年度部门预算和财务决算；遵照国库集中支付和会计集中核算制度，承担局机关经费账户和财政业务费账户的收支报账工作，管理现金和银行支票，定期向局领导及主任报告局机关预算执行情况和经费收支情况；执行财经纪律和财务制度，负责局机关日常经费报销和会计原始凭证的审核，确保手续完备，合规合法；承担局机关人员工资信息的汇总和上报，办理个人所得税、住房公积金、住房补贴和医疗保险金的申报交纳工作；参与局机关日常办公用品购置，负责固定资产登记管理工作；参与系统干部人事及工资管理工作；完成主任交办的其他工作。
（4）信息化管理岗
承担财政信息化建设的调研、论证和规划制定工作，并按局信息化工作领导小组研究决定的意见，参与协调项目实施；承担本局网络建设软硬件需求论证、选型和采购计划编制工作，协调与省、市财政信息中心、电信部门和软硬件供应商的工作关系；承担局机关局域网管理工作，定时巡视、检测网络设备和线路运行状态，出现问题，及时处理；负责记录机房网络设备运行日志，承担系统备份工作；负责局机关图片、声像资料的收集、整理和归档；严格按规范操作、使用和保养机房内各种电器和网络设备，保证设备正常运行；严格路由器、交换机口令的管理，定期更新口令；对局机关内外网物理分离实施监管，及时解决网络运行中出现的问题；承担机房防火、防盗、防潮、防尘、防磁和系统防病毒等“六防”责任，确保安全隐患为零；完成主任交办的其他工作。
（5）文书岗
负责归档文件的分类、登记、扫描和上传工作；负责纸质非归档文件资料的登记、传阅和分发工作；负责区委、区政府办文单的登记、扫描、上传、分发和督查督办工作；承担财经刊物征订发行工作；协助主任做好全局性会议、活动安排工作；完成主任交办的其他工作。
（6）文印岗
承担全局文件的打印、复印工作；承担发文的编号、誊印、用印及归档等工作；负责管理局机关综合档案室及各类档案资料的归档、保管、查阅、借阅和统计分析工作；承担电子文书档案的统一管理工作；承担年度文书档案资料的收集、整理和归挡工作；负责文印室设备的日常管理和维护工作；负责局机关办公用纸和计算机、打印机耗材等的扎口管理工作；完成主任交办的其他工作。
（7）后勤管理岗
负责每天定时到区政府文件交换站取送信件和邮寄信件，领导批件、会议通知等急件随叫随取；承担局领导办公室每日卫生打扫工作；承担局机关会议室管理工作和会务准备工作；参与局机关日常办公、接待用品采购及管理工作；协助财务会计做好有关费用结算的事务性工作；完成主任交办的其他工作。
（8）信息管理岗
明确财政局日常工作中的信息需求，设计相应的表单；根据表单进行信息的收集、录入以及更新和维护工作；做好财政管理信息平台领导查询模块的数据搜集、更新等工作；完成主任交办的其他工作。
（9）档案管理岗
负责财政局各类档案的接收、整理、保管、鉴定、统计、归档等工作；监督、检查、指导各科室档案归档、立卷；负责档案库房的管理，做好“八防”工作；做好档案管理系统数据传输、数字档案借阅等服务利用工作；完成主任交办的其他工作。
3.预算科职能
贯彻执行《预算法》等法律、法规，拟订财政预算分配和预算管理制度，编制中长期财政规划；组织实施区对街镇、开发区的财政体制管理；负责区对街镇、开发区的财政转移支付工作；研究提出编制年度预算的指导思想、原则和政策，负责编制财政收支预算草案；拟订区级各部门基本支出定额标准，审查、批复区本级部门预算；提出区本级预算调整建议方案，统一办理预算调整事项的审核报批；拟订区对街镇、开发区的体制结算办法，办理相关结算事宜；负责办理区与市年终结算；分析报告财政收入预算执行情况，提出增收节支和财政平衡的政策措施与建议；负责罚没收入的收缴工作；负责税务经费的审核报批工作；负责财政预算指标管理工作；参与财政资金项目库管理；负责政府债务统计及有关协调工作：汇总年度全区财政预、决算，指导街镇、开发区预算管理工作。
4.预算科岗位职责
（1）科长
负责预算科全面工作。抓好年度（季度、月度）工作计划的制定、分解、落实，做好年度工作总结；根据国家财经法规和政策，拟订财政预算管理办法；组织编制区本级财政收支预算草案，做好财政平衡工作；组织拟订区级部门基本支出定额标准，协调做好部门预算编制的组织工作，监督和管理财政收支预算执行，组织拟订财政收支执行情况报告；组织做好财政预算调整工作，提出平衡财政收支的建议；负责区对街镇、开发区财政体制组织实施，提出调整和完善的意见；参与研究和拟订地方财税规范性文件；完成局领导交办的其他工作。
（2）收入管理岗
负责全区财政收入管理工作。参与研究和拟订地方财税政策；拟订地方财政收入预算管理办法；编制全区和区本级财政收入预算草案，提出财政收入预算分解落实方案；管理全区及区本级财政收入；参与罚没收入的收缴管理工作；做好财政收入预算执行的监督和管理工作，及时编制收入旬报、月报；参与做好年度财政收入预算调整工作；参与编制财政收入决算；负责全区税源情况调查，参与研究区对街镇、开发区财政分配制度；负责全区地方政府性债务统计汇总和分析工作，研究提出债务管理实施机制和具体措施；完成科长交办的其他工作。
（3）支出管理岗
负责全区财政支出管理工作。贯彻执行有关预算管理的法律法规及规章制度；负责财政支出管理制度建设工作，拟订有关财政支出管理制度和专项支出管理办法，并负责组织实施；拟订本级部门预算政策措施和实施办法；研究拟订基本支出管理办法，提出基本支出预算定额意见；管理部门预算执行，分析和监管执行进度，提出优化财政支出结构的政策措施与建议；协助审核部门财政支出调整追加事项；负责办理与市及街镇、开发区财政体制结算工作；办理税务经费的审核拨付工作；负责区本级财政支出指标管理工作；参与财政资金项目库管理：完成科长交办的其他工作。
（四）关于内部控制流程分析
业务名称财政收支预算（草案）编制业务编号YS001政策依据《中华人民共和国预算法》
《中华人民共和国预算法实施条例》《中华人民共和国义务教育法》主席令第52号
《中华人民共和国科学技术进步法》主席令第82号
《中共江苏省委江苏省人民政府关于调整分税制财政管理体制的通知》苏发[2008]15号
《省政府关于调整分税制财政管理体制的通知》苏政发[2001]3号
《20××年政府收支分类科目》
《区委全委会工作报告》
《关于编制南京市六合区20XX年国民经济和社会发展计划目标（草案）的通知》
《南京市六合经济开发区财政管理体制暂行办法》及实施细则六政发[2003]122号六财预[2003]119号
《南京市六合区乡镇分税制财政管理体制暂行办法》及实施细则六政发[2001]3号六财预[2001]2号
《南京市六合区区本级部门预算“二上”汇总数》其他有关政策依据
南京市六合区财政局财政业务流程图（五）关于业务节点定量化分析和风险点识别以财政收支预算（草案）编制工作为例，南京市六合区财政局对该项业务节点进行了定量化分析，识别了风险点。
根据区委全委会研究通过的全区下一年度国内生产总值、财政收入、固定资产投资等经济增长目标，以及区委区政府确定的下年度重点项目支出，确立下一年度财政收支预算（草案）编制工作的指导思想和遵循的总体原则，明确工作程序、时间安排及有关事项，确保财政收支预算（草案）编制的工作质量。节点工作时间5个工作日节点风险识别与管理风险点控制措施节点控制标准符合相关法律、法规，区国民经济和社会发展计划以及相关财政管理体制，做到内容完整、程序清晰、可操作性强。节点业务表单南京市六合区20××年编制财政收支预算工作方案节点名称财政支出预算调整节点编号YS00304节点工作内容1.业务科室根据部门预算执行进度及项目实施情况、单位预算执行情况提出支出预算调增、调减需求；
2.根据已追加和拟调增、调减支出需求，拟订支出预算调整数，报局长办公会审定；
3.拟订动用预备费方案；
4.按经济和功能科目分类方法，归集拟调整的具体支出项目内容和数额。节点工作时间确定支出总量及结构：
3个工作日
科目分类：5个工作日
预备费方案：1个工作日节点风险
识别与管理风险点控制措施
1.科目运用是否准确。对照《政府收支分类科目》要求，对调整的支出项目适用科目逐一核对。
2.相关支出科目是否达到法定标准。根据规定要求，对有增幅要求的支出科目逐一核实，确保达到法定标准要求。节点控制标准调整需求真实、合理；调整科目准确，相关预算支出安排符合法定要求。节点业务表单第四节建立并实施我国行政事业单位内部控制规范体系的构想财政部一直将建立并实施行政事业单位内部控制规范纳入推进我国内控体系建设的总体规划。在财政部会同有关部门于2006年7月15日联合成立的企业内部控制标准委员会中，专门设立了行政事业单位（政府及非营利组织）内部控制标准咨询专家组，由审计署董大胜副审计长兼任专家组组长并主持开展有关课题研究。结合国际国内探索行政事业单位内部控制建设的有关情况、经验与启示，我们认为，建立并实施我国行政事业单位内控规范体系，当前应当重点抓好以下几方面工作。
一、加快制定发布行政事业单位内部控制基本规范和配套指引
根据我们的研究，行政事业单位内控规范框架体系应当与企业内控规范体系保持协调，即也应由基本规范和系列配套指引构成。
行政事业单位内部控制基本规范，主要规定行政事业单位内部控制的定义、目标、要素、原则和要求等，在行政事业单位内控规范体系中起统驭和主导地位。综合分析比较国内外有关制度和文献，行政事业单位内部控制基本规范中对内部控制的定义、目标、要素、原则和要求等，应当借鉴企业内部控制的已有成果，与《企业内部控制基本规范》保持协调。比如，内部控制的过程观，合法合规、报告可靠、资产安全、效率效果、发展战略等控制目标，以及内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等要素，对行政事业单位同样是适用的。当然，鉴于行政事业单位的性质和业务运行与企业相比具有许多不同特点，有必要作出适当调整。比如，行政事业单位的组织架构和企业有较大区别，在内部环境中简单套用董事会、监事会和经理层显然不适当，但这种区别往往可以通过技术处理加以解决，并非实质内涵的根本改变。
行政事业单位内部控制配套指引，也可分为若干应用指引、评价指引和审计指引。
行政事业单位内部控制应用指引和企业内部控制应用指引的功能作用一样，也应紧紧围绕各类行政事业单位具有通用性的重点业务和事项展开。今后一个时期的迫切任务，就是总结、发扬当初研究制定内部会计控制规范和企业内控规范的做法、经验和精神，广泛深入地开展调查研究，提炼出各类行政事业单位的共性业务，梳理行政事业单位内控应用指引的“清单”，根据这份清单组织一系列课题研究，并根据研究成果起草相应的应用指引。我们认为，行政事业单位内部控制应用指引项目应当符合以下基本要求：（1）能够反映行政事业单位的性质和职能；（2）能够反映行政事业单位的基本业务；（3）能够抓住行政事业单位运行管理中的突出问题和薄弱环节；（4）能够明确行政事业单位的风险管控措施；（5）能够为后期的内部控制评价和审计提供科学依据。本着上述基本要求，我们认为，行政事业单位内部控制应用指引至少应当包括以下项目：（1）组织架构；（2）发展战略；（3）人力资源；（4）文化建设；（5）内部审计；（6）预算管理；（7）资金管理；（8）资产管理；（9）政府采购；（10）工程项目；（11）财务报告；（12）内部信息传递；（13）应急管理；（14）信息系统；（15）业绩考核。
行政事业单位内部控制评价指引与《企业内部控制评价指引》大体相似，主要就实施行政事业单位内部控制自我评价作出规定，包括评价目标、依据、原则、内容、方法、程序、控制缺陷认定和评价报告等。
行政事业单位内部控制审计指引可在借鉴《企业内部控制审计指引》的基础上，进一步细分为《行政机关内部控制政府审计指引》和《事业单位内部控制注册会计师审计指引》，前者主要为国家审计机关开展行政机关内部控制审计提供指引，后者主要为会计师事务所及其注册会计师开展事业单位内部控制审计提供指引。
二、大力推动建立行政事业单位内部控制政府审计和注册会计师审计制度
研究制定《行政机关内部控制政府审计指引》和《事业单位内部控制注册会计师审计指引》的重要支撑和配套制度，是确立行政机关内部控制政府审计制度和事业单位内部控制注册会计师审计制度。
就行政机关内部控制政府审计制度而言，《宪法》和《审计法》赋予了国家审计机关对各级政府及其部门预算执行、财政财务收支和相关情况的监督检查权限。我们注意到，与制度基础审计阶段注册会计师依赖了解、评价企业内控状况来决定审计的性质、时间和范围相类似，国内外的国家审计机关，在其执行政府审计过程中，也十分关注被审计单位的内部控制问题。比如，我国审计署专门制定了《审计机关内部控制测评准则》，要求审计人员了解、测试和评价被审计单位内部控制。当然也应当看到，我国审计机关目前对内部控制的关注，更多的还是出于审计技术方法的考虑，希望以此降低审计风险、提高审计效率和质量，虽然也规定要“将在测评中发现的内部控制的重要缺陷与被审计单位进行沟通”，但这种沟通主要体现审计的服务意识和服务功能。因此，正式确立国家审计机关对行政单位的内部控制审计制度，不仅可以大大拓展国家审计的广度和深度，而且可以通过内控审计揭示出行政单位运行管理中的主要风险和突出问题，对于建设为民、高效、廉洁的政府部门和各类行政单位是十分有益的。
就事业单位内部控制注册会计师审计制度而言，实施这一制度安排，是全面贯彻国办〔2009〕56号文件精神的具体体现。国办〔2009〕56号文件明确指出，要将医院、学校和其他非营利组织纳入注册会计师审计范围。会计师事务所及其注册会计师对医院、学校等事业单位的审计，不仅包括根据《医院会计制度》、《高校会计制度》对其财务报表进行的审计，而且包括根据《行政事业单位内部控制基本规范》对其内部控制有效性的审计。实施事业单位内部控制审计，可以扩宽会计师事务所执业领域，促进我国注册会计师行业跨越式发展，维护国家利益和经济安全，更重要的一个方面，是弥补国家审计力所不足，借助注册会计师智力优势和专业特长，深入查找事业单位财务管理以及其他各项内部管理中的缺陷和漏洞，促进事业单位全面提升风险意识、管理水平和信息质量，为事业单位深化改革、健康发展提供有力支持。
财政部会计司正在进行全国统一的医院、高校会计制度的修订制定工作，将于2010年出台，同时将会引入注册会计师审计制度。实际上，根据国办〔2009〕56号文件，一些地区已发文明确要求对医院、高校等非营利组织进行注册会计师审计，有的地区将注册会计师审计扩展到所有事业单位，并由财政部门统一支付审计费用。随着这一制度安排的全面推开，对行政事业单位内部控制审计也将成为现实。
三、积极探索将建立健全并有效执行内控制度情况作为行政事业单位负责人的法定责任
建立起行政事业单位负责人在内控机制中的责任制度，是推进行政事业单位内控体系建设的关键和核心。我们认为，可以从以下几个方面着手研究和考虑：
1.在有关法律中明确行政事业单位负责人在内控制度建设中的地位、作用和责任。比如，可以在《公务员法》以及其他有关涉及公务员管理、行政事业管理的法律法规中，明确要求行政事业单位负责人对健全和实施本单位的内部控制制度负责。行政事业单位主要负责人也可以通过内部委托代理关系，对内部控制相关权利和责任进行层层分解。又如，可以在行政事业单位负责人经济责任审计制度中，将其建立和实施内控制度情况作为经济责任审计的重要内容。再如，可以在《预算法》等涉及行政事业单位预算管理、财务管理、会计管理等的法律法规中，明确要求各行政事业单位建立并实施预算、财务、会计管理等方面的内部控制制度，单位主要负责人对建立并实施相关内控制度负责。
2.在有关党务管理、行政管理的文件、规定中，将行政事业单位负责人建立并执行内控制度情况作为其述职述廉报告的重要内容。我们认为，作为行政事业单位主要负责人，抓好政策设计、制度建设及其监督检查，是在根本上提高管理水平的有效之策。近年来有的行政事业单位之所以出现“屡审屡犯”的问题，很重要的一个原因，是没有从体制机制和制度上、从源头上解决、处理好问题。我们理解，行政事业单位负责人在述职述廉等有关报告中应当说明，针对本单位容易诱发腐败行为的业务、环节、机构、人员等建立了哪些措施？这些措施贯彻得怎么样？自己带头遵守的情况如何？人大、审计等监督机关评价如何？人民群众反应如何？等等。
四、加快引导行政事业单位内部审计由重财务审计向财务与内部控制并重转变
内部审计日益受到各单位重视并越来越发挥着重要作用，是我国审计事业取得重要成就的体现之一。由于审计与会计的天然联系，传统的内部审计重在财务会计领域内查错防弊。随着经济、社会实践的发展，人们期望内部审计不仅成为财经领域内的“啄木鸟”，而且成为优化内部管理的“保健师”和“咨询师”；换言之，不仅希望内部审计发挥监督功能，而且希望内部审计发挥“免疫系统”的服务功能。客观地讲，这不仅是单位、社会的期望，更是内部审计机构发挥更大作为的突破点和成长点。当然，可以预计，在相当长的一段时间里，内部审计的服务功能，仍将立足于财务会计这一基础平台。内部审计功能要实现新的转变，必须要在内部控制上下工夫，因为内部审计既是内部控制的一环，又是内部控制实施效果最为理想和现实的监督者和评价者之一。从国外许多政府部门、企业单位的实际运作情况看，内部审计在内部控制中大都发挥穿针引线、承上启下的重要作用，相信这可以为我国行政事业单位的内部审计提供借鉴。
在强化行政事业单位内部审计，并从财务审计向财务与内部控制审计并重转变过程中，应当充分发挥财政监督的作用。在我国，各级财政部门都设有财政监督检查机构，其重要职能之一是确保财政资金的安全并发挥应有的效能。可以说，财政监督是有效实施内部控制的重要推动力量，也是落实财政科学化、精细化管理的重要举措。
§§第六章 我国内部控制未来发展