一、引论
由于经济体制转轨和产业结构转换双重变革的叠加，我国传统的政府主导下的行政服从型的劳动关系逐渐向企业劳资双方自主选择的契约型劳动关系转变。这主要表现为：一方面，企业可以根据生产的需要和劳动力市场的供给状况，自主决定劳动力的雇佣人数、劳动条件、劳动工资等；另一方面，劳动者可以根据自身技能条件和劳动力市场的需求信息，自主决定劳动力的供给。表面上看，是否建立劳动关系是企业与劳动者自主选择的结果，但实际上，由于我国目前是一个资本匮乏而劳动力充斥的国度，大量的劳动后备军正等待投入市场供资本选择，劳动者并不具备多少讨价还价的条件。因此，表面上自主选择的劳动关系建立在双方力量的不平衡的基础之上，无法真正体现劳动者一方的真实意愿，劳动关系实际上处于一种失衡的状态，并隐藏着未来的经济社会风险。国际经验表明，劳动关系的严重失衡，必然导致经济社会的严重失衡，并容易产生“三大风险”。第一，社会风险。如果劳动者合理的利益要求在法律和制度的范围内得不到表达和支持，缺乏协调社会利益关系和矛盾的有效机制，劳动者往往会通过大规模的群体运动或破坏性行动表现出来，导致社会矛盾突出，社会危机加深，很可能引发局部的或全社会的危机。第二，政治风险。如果政府继续维持强资本弱劳工的格局，也就是只维护少数人的利益，执政的基础就会动摇。如果权贵和金钱的交换达到比较普遍的程度，政治风险和政治危机将会随时发生。第三，经济风险。在经济社会转型时期，劳动关系严重失衡会影响国家的经济发展和国际竞争力。劳动者合法权益得不到维护，不仅会影响劳动力的再生产和劳动力素质的提高，也会影响企业采用新技术的积极性，还会抑制国内需求，从而滞缓社会生产力的发展和科技进步。正因如此，西方发达国家非常注重利用政府公权力对劳动关系进行规制，以求实现劳动关系的和谐，其政府规制的成功经验对于我国构建和谐劳动关系具有重要的借鉴意义。
二、劳动关系政府规制的研究述评
（一）政府规制的内涵
在市场化的进程中，政府的职能体现为纠正市场偏差、维护社会公正。而在劳动关系领域，当劳动者的力量和资本所有者的力量失去平衡时，政府则直接作为劳动关系主体中的三方之一，通过行政权力予以规制。
对于政府规制的内涵，西方学者作出了不同的界定。日本学者金泽良雄认为，政府规制（government regulation）是指在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内存在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的行为。其中“国家干预”是政府规制的主要特点。布雷耶尔和麦卡沃伊（Breyer＆MacAvoy，1992）指出，政府规制是指政府运用法律规定的国家强制权力对企业等微观经济主体的行为进行的经济和社会调节、控制和管理等干预行动。其直接目标“是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策”。日本另一学者植草益则根据规制的主体不同将规制分为两类：私人规制和公的规制。他认为，“通常意义上的规制，是依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”。由于进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式，规制也有“私人规制”与“公的规制”之分。其中，植草益所谓“公的规制”指社会公共机构进行的规制，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人或其他经济主体行为的规制，就是政府规制。虽然对于政府规制内涵的界定各有不同，但普遍认为，政府规制政策包容市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失灵现行的法律制度即以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为。政府规制的目的是为了维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。
在市场经济中，劳动关系均受到各国政府的高度规制。规制的内容集中在就业谈判（各种集体谈判的制度安排）、最低工资、工作条件、员工权益（包括失业赔偿和各种福利）、劳动争议以及劳资双方代表组织等方面。规制的重要途径则是政府为雇主和雇员的行为制定并实施具有约束力的规范和准则，明确双方的权利和义务，为劳动关系的和谐发展创造一个良好的制度环境。萨拉蒙（Salamon，1998）认为，作为劳动关系体系中的第三力量，政府通过建立法律环境，以及对公平与平等、权力与权威、个人（而非集体的）权利的主观价值判断框架，并在政治管理过程形成运行劳动关系的正式的和非正式的规则。同时，为保护处于弱势地位劳动者的权益，许多国家通过各级政府执行各种积极的劳动力市场战略。普尔（Poole，1986）将政府的劳动力市场战略分为就业水平、劳动关系以及经济收益的分配三个层面。其中，“就业水平”包括工作岗位的创造和工作的保护等内容；“劳动关系”包含产业民主（如工会权力、集体谈判等）以及与个人相关的立法（歧视和雇佣权利）等一系列事务；“经济收益的分配”则包含最低工资和工资增长率等方面的一些事情。同时，普尔强调政府应在一种综合战略上实现上述规制目标。政府在劳动关系中发挥着重要而特殊的作用，但由于政治、经济、法律制度和历史文化传统的不同，各市场经济体中有关劳动关系的制度安排呈现高度的多样性。美国、法国和德国的劳动关系强调集体谈判，政府在集体谈判方面有着相近的立法。英国在传统上则强调劳资双方的自愿主义和自决理念。而澳大利亚，则主要着眼于由政府出面维持产业和平。
（二）政府在劳动关系中的角色定位
对于政府在劳动关系中的作用，许多学者通过分析与归纳，赋予劳动关系中政府各种“角色”。根据他们的分析，政府在劳动关系中的主要角色有立法者、市场规制者（或称管理者）、协调者、公共部门的雇主等。英国利物浦大学教授罗恩·比恩（Ron Bean，1994）在《比较产业关系》一书中指出，政府在劳动关系中主要扮演五种角色：（1）政府扮演第三方管理者角色，为劳资双方提供互动架构与一般性规范。（2）政府扮演法律制定者的角色，通过立法规定工资、工时、安全和卫生的最低标准。（3）如果出现劳动争议，政府提供调解和仲裁服务。（4）政府作为公共部门的雇主。（5）政府还是收入调节者。萨拉蒙赋予政府的四种角色是：（1）市场规制者。（2）雇主。（3）立法者。（4）协调者。迈克·列特（Mike Leat，2007）赋予政府的四种角色是：（1）立法者。（2）市场管理者。（3）雇主。（4）调解者和仲裁者。普尔认为，政府作为劳动关系的第三方，其重要性体现在以下三个方面：（1）政府有权制定和修改劳动关系的各项制度。政府起草并由议会通过的各项法律，反映了政府对于公平与公正、权力与权威、个人主义与集体主义等的主观价值判断，这为劳动关系的最终形成奠定了基本框架。（2）政府可以通过直接和间接的方式控制许多公共部门，包括负责提供健康、教育、消防、警察、监狱等服务的政府机构，通讯、交通、电力等公用事业单位，以及在航空、汽车、钢铁、银行等行业中与私人部门竞争的国有企业。政府不仅控制这些部门的劳动就业人数，而且公共部门的劳动关系成为私人部门劳动关系的“样本”（sample），因为它代表政府的偏好。（3）政府针对不同经济或社会问题采取的方针、政策和行动为管理方和工会之间的集体谈判创造了宏观环境。台湾学者林大钧先生认为，美国联邦政府是促进劳资合作的催化剂或鞭策者，是劳动争议的调解人、仲裁者或受害方的支持者，是劳动法律的制定者和执行者，在劳动关系中扮演一个不可或缺的角色。
国内学者对于政府在劳动关系中的职能定位也展开了深入研究。常凯教授结合中国劳动关系的社会背景和社会环境，以及中国社会转型中劳动关系的状况和特点，提出政府在劳动关系中扮演着四种角色：（1）规制者（regulator）。（2）监督者（inspector）。（3）损害控制者（damage control）。（4）调解与仲裁者（mediator and arbitrator）。常凯教授进一步解释说，劳动关系的“政府规制”，是指政府通过劳动政策（包括法律和政令）的制定和实施来干预、调整和规范劳动关系的行为。这是政府在劳动关系中最基本的角色，也是政府介入劳动关系的最主要的手段。所谓监督者，是指政府在劳动关系运行和劳资自治中的监管身份，这种监督实际上也是关于规制实施的监察和督促。所谓损害控制者，首先是对损害劳动者利益行为的控制，再一个是对损害社会利益行为的控制。从另外一个方向而言，损害控制者就是劳动者利益和社会利益的保护者。在劳资力量不对等和劳资自治不成熟的情况下，政府的这种直接角色尤为重要。而所谓调节与仲裁者，主要是指政府在处理劳动争议和劳资冲突中的身份。
程延园教授把政府在劳动关系中的角色归纳为五种，即5P：（1）劳工基本权利的保护者（protector）或规制者（regulator）。政府通过立法机关制定法律，介入和影响劳动关系。政府的角色在于制定劳动政策并推进其实施。政府制定的政策与法律不仅反映了劳资双方施加的压力，而且反映了公共舆论以及劳资力量对比的变化。劳动保护立法的内容包括反对性别歧视与种族歧视、公平报酬、安全与卫生、职业教育、冗员与解雇等许多方面，它确定了劳动关系的调整框架，为保护劳动者的基本权益提供了各项制度和规范。同时，政府还要监察劳动标准以及劳动安全卫生的执行。劳动监察是政府的第一个角色衍生出的重要任务。（2）集体谈判与劳工参与的促进者（promoter）。根据不同的经济、社会问题，政府要采取不同的方针、政策和行动，为管理方和工会之间开展集体谈判创造宏观环境，积极促进双方自行谈判与对话，促使其在遵循劳动法基本规则和基本劳动标准基础上发展适合其特点的劳动条件。政府的作用，首先体现为确定合法产业行动的边界范围，以及工会采取产业行动的程序性规定；其次体现为政府保护罢工雇员免遭解雇。政府是以促进者，而不是直接干预者的角色，推动集体谈判的开展以及雇员参与。（3）劳动争议的调停者（peace-make）。有时也是调解者（mediator）或仲裁者（arbitrator）。劳动争议是工业社会的自然现象，政府必须建立一套迅速而有效的劳动争议处理制度。为了维持良好的劳动关系，政府通常作为中立的第三方提供调解和仲裁服务。理想的政府应该作为中立的仲裁者，为劳动关系营造一个公平的外部环境，使劳资双方能够平等地通过协商或谈判来解决内在冲突，使产业冲突减少到最小程度。对一些涉及国计民生的公用事业部门工会的罢工问题，政府会特别关注甚至限制，而通过采用仲裁方式来解决产业冲突，以减轻对经济和社会生活造成的破坏。（4）就业保障与人力资源的规划者（planner）。政府应为全体劳动者建立一套就业保障体系。这个体系包括三大支柱：职业培训、就业服务和失业保险。在当今自由化、国际化和竞争日趋激烈的社会，政府应该在教育培训、研究开发、人力资源规划等领域进行整体设计，提供更多、更有力的支持，以增强企业的国际竞争力。政府的作用在于保持劳动关系稳定，促进劳资合作，实现经济繁荣。（5）公共部门的雇用者（public sector employer）。公共部门的雇员包括中央与地方的政府公务人员，在一些国家还包括公用事业部门的雇员，其规模和人数在各国不尽相同，但都占相当比重。政府作为公共部门的雇主，应该提供合法、合理的劳动条件，以“模范雇主”的身份参与和影响劳动关系，使之成为私营部门劳动关系的“样本”。程延园指出，政府扮演的上述五种角色，在保护者和规划者方面，政府应积极而主动地完成任务；在促进者和调停者方面，政府应采取中立和不多干预的态度；至于政府的雇佣者角色，必须要真正成为民营企业家的表率，合法化、企业化和民主化是基本要求。
在借鉴国内外学者观点的基础上，《2006浙江就业报告》进一步提出，根据政府追求的目标可将政府在劳动关系中的角色细分为十种，政府应根据不同的角色采取积极或中立的态度。
系中的角色也做了相关调整。一方面，处于后工业社会的发达资本主义国家纷纷减少政府对劳动关系的干预；另一方面，发展中国家由于其尚未完成的劳动法改革、日益增加的贫困和失业，以及大量存在的没有工会组织和不受保护的非正规部门，不但没有削弱政府在劳动关系中的作用，反而有增强的趋势。对处于市场转轨中的中国而言，根据当前劳动关系失范的内在因素，合理选择和确立政府在劳动关系中的角色对建立劳资两利的劳动关系极为重要。
三、劳动关系政府规制的一般模型分析
考虑劳动者数量为N0的劳动力市场，每个劳动者都是同质的，企业的劳动力需求L小于劳动力市场上劳动者的供给数量，在雇佣决策中，企业自主决定其所需要的劳动者数量。假定劳动者市场工资水平为w，若劳动者不接受企业雇佣，可得到数目的失业保险金。
γ是表示企业相对议价能力的参数。当γ为0时，表示劳动力市场上企业所需要的劳动力供给远小于需求，企业与劳动者议价过程中没有议价能力；反之，当γ趋近于∞时，表示企业所需要的一般劳动力处于无限供给状态，企业处于雇佣垄断地位，劳动者处于绝对弱势。在现实劳动力市场中，一般劳动力供过于求，企业的议价能力很高，导致劳动者的市场工资率w过低，因此，需要有政府的规制措施对劳动者进行保护。假定在劳动者与企业的议价过程中，政府对企业议价能力进行约束，规定企业所雇佣的劳动者工资总额不得低于某一限额，即wL≥W。
符号不能确定，这说明在政府对企业议价能力进行约束的条件下，企业为追求利润最大化，其自主决定的雇佣人数最终取决于政府规制下的劳动成本占总成本的上升幅度，若劳动成本上升过高对利润造成较大影响，则企业可能减少雇佣人数，反之企业雇佣人数可能没有变动或增加其雇佣人数。当企业没有受到政府规制的情况下，由于劳动力供过于求，企业议价能力趋于∞，企业将通过压低劳动者报酬获得最大化利润；当企业劳动者的合法利益受到政府保护时，即企业议价能力受到约束时，政府规制越强，企业议价能力越弱，此时表现为劳动者工资水平将逐渐提高，但雇佣人数由追求利润最大化的企业自主决定而不确定，表现为或增或减。
四、结论
劳动关系中的政府规制并不是实现对市场调节的替代，而是寻求政府规制与市场机制之间的平衡。在劳动关系状况不容乐观的现实条件下，尤其是在劳动关系内部自主调整机制效果不佳或失效的情况下，为弥补企业内部利益制衡机制的不足，需要政府以国家强制力来保障劳动者权利，以协调实现劳资自治。因此，作为国家代表的政府是劳动关系调整中不可或缺的主体，强化以政府监管为重点的外部利益制衡机制对于构建和谐劳动关系显得尤为重要。理想的政府规制应该实现这样一种状态：政府的归政府，市场的依旧归市场。