6.4.1 树立为人民、为社会服务的理念
服务行政是人类行政模式的一种理性回归。它强调的是公民本位、社会本位。政府深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋为民之策，多办为民之事，树立“爱民”、“亲民”、“为民”的形象。服务行政、协调行政是为人民服务宗旨的具体化，是贯彻“三个代表”重要思想，坚持立党为公，执政为民的根本要求。
搞好服务行政协调行政，首先就要转变政府管理理念。管理理念是指导政府处理公共事务的基本原则和观念。政府管理理念关系到建设一个什么样的政府这一根本性的问题。政府管理理念在某种程度上规范着政府的行为取向，决定并构建着政府的职能与结构。服务行政、协调行政，就要树立为民意识，正确处理政府与公民、政府与社会的关系。处理好政府间以及各部门之间关系、上下级关系、干群关系等。政府应破除高高在上的管理者的传统观念和思维定式，特别是欠发达地区，政府是强势政府，应力避以恩赐者身份出现，应鲜明地确立自己是社会公共服务责无旁贷的供给者的理念，以政府为中心变为以民为本、以社会为本。政府由“管民”、“治民”，重收费轻服务的管制政府变为服务政府，变统治为治理，变发展型政府为服务型政府。变“为民做主”为“执政为民”，从把政府看做是权威主体、管理主体到强调政府是责任政府、服务政府。从强调公民对政府管理的服从义务到强调尊重和保护人权。尊重民意，倾听民声，集中民智。以工作效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意度作为公共服务效果的评价指标。政府及公务员应以正确的发展观、政绩观身体力行实践为人民服务的宗旨观，以公共精神进行政府管理创新。
6.4.2 协调好西部地区各种社会利益关系，服务公众
以人为本、实现共同富裕是西部大开发的根本目的。西部开发至今，西部地区与其他地区特别是发达地区发展差距还在扩大。国家统计局发布的统计公报显示，按人均收入低于693元测算，2006年末全国农村贫困人口为2148万人；按人均收入694~958元测算，全国农村低收入人口为3550万人。国务院西部开发办新闻发言人杜平表示，中国现在还没有解决温饱问题的人口和低收入人口，这两个比重的60%都在西部地区。《“十一五规划”情倾民生西部大开发将缩小地区差异》，国务院西部地区开发领导小组办公室（www。chinawest。gov。cn）——西部大开发“十一五”规划相关报道，2007年3月2日。
解决西部经济社会发展中的矛盾和问题，缩小差距，关键是靠发展。西部的大开发、大发展离不开政府的协调、服务。政府在西部开发中，扮演非常重要的角色。政府应协调社会利益，整合社会关系，维护社会稳定，用法治、制度和疏导等方法解决各种矛盾和冲突，最大限度地激发社会活力。西部开发中需要建立健全利益协调机制、服务机制。西部政府首先要协调好内部利益关系，其次要协调好西部地区与东部地区、中部地区关系，发达地区与欠发达地区关系。造成东西差距的重要原因之一是西部地区公共服务总量不足，体系不健全、分配不均。为此，加大西部开发力度，就要提高西部地区公共服务水平，重点放在解决人民生活和推进社会发展问题上，促进基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是协调重大利益关系促进发展的重要途径。加快基本公共服务均等化可以成为解决当前西部发展深层次矛盾的突破口之一。政府应加强对各阶层公民权利的保护，特别关注和保护弱势群体。以深入实施民生工程为抓手，政府在教育助学、劳动就业、扶贫解困、社会保障、医疗卫生、百姓安居、道路交通、环境整治等方面发挥积极的协调服务作用，切实改善人民生活，实现保增长、保民生、保稳定，促进西部地区科学发展、和谐发展。
6.4.3 完善协调服务制度，健全协调服务机制
机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。协调服务机制是达成协调服务目的的制度平台，是政府协调服务行为的规制设计和行动指南。西部地方政府运作的基本规则应从过去运用行政权力进行强制干预，转变为通过制度供给引导、规范协调服务。通过公平的规则设计为行政权的行使提供充分的激励和有效的约束。用制度、政策、法规协调服务，消解协调服务决策随意、执行不力、监督松懈与绩效不高等随意行政、违法行政现象，确保合法、合理和有效的协调服务的实现。逐步形成和创新行政审批制度、民主决策制度、政务公开制度、绩效审计制度、群众监督和参与制度、法律约束制度等一系列协调服务制度体系。形成政府部门合作机制、区域合作机制、中央财政支持和对口帮扶机制、政府、社会、企业、个人联动机制、市场机制、生态保护机制、补偿机制、生态建设激励机制、利益协调机制、利益表达机制等一系列协调服务机制。
6.4.4 促进公民民主参与
社会组织和公民是协调服务对象。协调服务的内容、方式、手段、绩效如何，公民应有充分的发言权，公民要参与、评估、监督协调服务过程。不能是“政府提供什么，社会就消费什么”。邓小平同志早就指出：没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。要确保政府正确执行社会公共意志，维护公共利益，必须促进公民民主参与。如果没有公民参与，公共权力的运行就可能偏离社会公共目标，甚至导致公共权力的异化现象。政府要把人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为服务行政、协调行政的出发点和归宿。只有尊重民意、开发民智，才能真正关注民生，凝集民心、民智、民力，促进公正，提高效率。总之，只有民主参与才能保证服务行政、协调行政的有效性、民主性、科学性。因此，应强调人民群众的知情权。公民参与经济社会事务管理、行使当家做主的权利，是以了解公共事务为前提，如果不知道政府的有关信息和程序，公民就无法参与国家事务，民主政治也就成了“空头支票”。建立信息公开制度，保障公民的知情权，是有效抑制公共权力滥用的基本措施。但是，仅仅让人民知道政府在干什么、为什么干，只能表明政府是公开透明的，只有制定出相关政策和制度来保障人民参与政府决策，有效监督政府行为，才是真正民主的政府、开放的政府。政府应建立制度化的公民参与渠道。依法明确公民参与公共管理的途径、机制和基本程序，依法保障公民参与权力。对于妨碍公民参与的行为，要依法予以纠正，对于故意阻碍和破坏公民参与并造成恶劣影响的机关或个人，要依法予以惩处。开展多种形式的政府与公民的信息交流、民主协商、共同决策。当前应大力推进政务公开，以电子政务建设为契机，为群众搭建信息通道、服务平台，完善政府新闻发布制度和信息公开制度，增强政府工作透明度，提高政府公信力。在平等对话、相互尊重、相互理解的语境中发挥政府、公民的能动性、积极性，实现多中心共治。
6.4.5 保障协调服务过程公正透明
政府的公共管理追求的是公共利益的最大化。公正是凸现公共管理“公共性”的重要价值基础。只有透明才能公正，公正要求透明。只有实行阳光行政，才能维护社会公共利益。因此，应要进一步提高协调服务的透明度，逐步公开重大协调服务过程。这有助于集思广益，吸取人民的智慧，使协调服务获得广泛的社会认同和社会理解，从而形成能够保证协调服务得到准确、有力的执行的社会机制，使协调服务真正达到预期的目的和实现最大的社会效益。这要建立协调服务项目的预告制度和重大事项的社会公示制度。要建立在社会各阶层广泛参与基础上的民意调查制度、公开听证制度，凡涉及公民、法人或其他组织切身利益的重大调整、重大事项要提前向社会公告，让人民群众直接参与管理国家事务，增强透明度和公共参与度，完善协调服务的议事规则和程序，实行协调服务的调研制、集体决策制、专家咨询制、论证制、责任制，保证协调服务的科学化、民主化。应保证研究机构独立性、公正性、科学性，研究机构与国家决策部门脱钩，不再隶属于各级党政机关政府部门，虽接受国家决策部门的指导，但其基本任务不再是“注解”政府政策，而是为决策部门提供政策分析、评估和预测等咨询服务。让其成为专门从事政策分析与战略研究的“智囊团”。
在倡导政务公开的同时要按法定程序进一步规范公开的范围、方式、手段、程序。保障民主不流产，同时，要力避走过场的假民主。
6.4.6 依法履行协调服务职能，规范政府协调服务行为
协调服务是基于宪法权利的、公平的、可持续发展的。只有行为规范的政府才具备为人民协调服务的基本条件。没有制度保证，“协调服务”就会成为一句空话。各级政府要进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，做到依法协调服务，约束与控制协调服务，保证协调服务的合理性、适度性和有效性，保证协调服务不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。保证政府的整体性，为公民提供无缝隙而非分离的服务。防止有的事“都要管”、有的事“都不管”、有的事“都难管”。而是“事事有人管，人人有责任”。改革政府管理方式充分运用间接管理、动态管理和事后监督等管理手段，减少对经济、社会事务的直接、微观的和事前的干预。充分运用行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，减少行政许可、行政处罚、行政强制等强制性行政手段的使用。继续推进行政审批制度的改革。减少审批事项、审批环节，提高审批效率。凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简。加强监督检查，对已经取消的审批事项，要落实到位，防止变相设立审批；对保留的审批事项，要改进管理，扩大集中审批，落实现场审批，推行联合审批，切实提高办事效率，确保行政审批权的规范运作。加强对行政权力的监督，把协调服务活动纳入法制化的轨道，依法行政，建设法治政府。提高政府公信力和执行力。
实践中，西部各省区积极进行依法协调服务的实践探索。早在2004年5月13日重庆市政府公布《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，规定对市所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，予以过问并追究责任。从2004年7月1日起施行，效果较好。
6.4.7 提高服务行政、协调行政能力
1.加强政府自身建设，建立运转协调、高效的服务型政府
首先要健全机构，特别是要加强一线基层服务、协调机构的人员配置。强化组织内部间的协作和组织内外间的协调沟通，转变政府职能，精简机构，转变工作作风，创新服务方式，再造政府流程，建设服务型机关，提高政府的反应速度和有效服务能力。完善包括政府效率在内的西部开发软环境。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。加大机构整合力度，认真总结成都大部制的经验，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。如在农村基层可健全为农民服务、协调的机构，建立产业发展中心、社区活动中心、矛盾调处中心、商品零售中心、信息网络中心、医疗服务中心，让农民办事不用出村，享受完善的公共服务。
其次，提高政府及人员的能力。加强提升能力的培训，着力提高广大公务员对方针政策的领会力、执行力、问责力、调整力，提高为基层、为群众办实事、办好事的本领。并建立以能力为导向的选人用人机制，提高公务员队伍的素质和能力。另外，加强政府能力建设。目前应强化政府对市场行为的规制能力，切实提高社会平衡能力、制度创新能力、应急处置能力，积极推进公共服务创新，增强回应公众需求的公共服务能力。最大限度地保障社会公共利益，促进社会的和谐发展。
2.增强基层政府财政保障能力，从制度层面推进和落实基本公共服务均等化
实现基本公共服务均等化是党的十七大提出的重要的社会改革主张，是缩小地区间人民生活水平和享有公共服务水平的差距，使西部地区各族群众和全国人民一道共享改革发展成果，深入实施西部大开发战略，积极推动社会主义和谐社会建设的一项重要任务。因而是政府服务行政、协调行政的重要内容。西部地方政府要努力提高基本公共服务水平，加快西部大开发进程。当前应抓好以下几方面的工作：
（1）完善财政转移支付制度，以政府间财力均等化为重点建立公共财政制度。
公共财政制度性缺陷是西部地区基本公共服务短缺、东西部公共服务不均等的重要原因，如何解决此问题？党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，作为财力有限的西部地区要实现政府间财力均等化，中央财政必须加大对西部地方财政的支持力度，地方各级政府也要建立稳定的公共服务投入机制，加大省级财政对县级财政转移支付的力度。建立完善规范的转移支付制度可以从以下三个方面着手：一是完善转移支付制度，严格控制专项转移支付的项目和规模，采取多项渠道增加一般性转移支付规模，保证西部与东中部地区基本公共服务提供能力的大体一致。二是调整转移支付结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小东、中、西地区差距的重要作用。三是尽快在均等化转移支付中引入因素法，将地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费作为基本因素引入均等化转移支付，确保不同地区获得大致相当的基本公共服务。
（2）用制度规范政府在基本公共服务均等化中的最终责任。
明确界定各级政府的基本公共服务供给责任。中央政府应主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付和服务监督评估，重点强化规划和决策职能。地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进等，重点强化执行职能。要从广大社会成员最关心的基本公共服务入手，清晰地划分各级政府的专有职责、中央地方政府的共有职责。
强化中央政府在基本社会保障服务中的责任。基本社会保障的受益范围是全国性的，应由中央政府提供，承担全部或大部分的支出责任。为此，要尽快实现由中央统一标准，统一提供，改变其主要由地方提供，政策不统一的局面。
强化地方政府在公共就业服务中的责任。公共就业服务的受益范围基本上是地方性的，溢出效应不大，应由地方政府提供，承担主要支出责任。考虑到基层政府财政实际困难，中央和省级政府可以通过专项补贴的方式支持基层政府为农民工提供公共就业服务。
规范中央和省级政府在基础教育、公共卫生和基本医疗服务中的责任。基础教育、公共卫生和基本医疗服务的受益范围是地方性的，但考虑到具有明显的外溢效应和区域均等化的要求，应由中央和地方共同提供，按比例分担支出责任。下一步的教育、医疗卫生体制改革，应进一步细化中央和省级政府的服务范围、支出比例、管理权限等，按照受益范围确定支出责任分担比例。
同时，要确保各级政府基本公共服务支出的效果。作为西部地方政府应调整财政支出结构，减少非公共服务项目的财政支出，将有限的资金投入到社会所必需的公共服务的提供上，提高公共服务（科技、教育、文化，扶贫开发，基础设施建设，生态环境保护和建设）支出水平。更加注重加强科技、教育、卫生、文化和人才开发等社会发展薄弱环节，更加注重稳定扩大就业、健全社会保障和社会救助体系，加强公共安全。在公共服务资金投入管理方面，需要强化审计和预算管理制度。在涉及工程建设的公共服务领域，要尽可能的吸收和借鉴各种先进的工程项目管理理念和方法，建立考核指标体系，提高资金的使用效益。使用好纳税人的每一分钱，对于“拿老百姓的钱打水漂”的事，严格责任追究制度，“败家子”必须受到法律的严惩。
另外，加强基本公共服务均等化政府问责制。一是将基本公共服务作为政府问责的重要指标；二是强化对农村和农民工基本公共服务供给的问责；三是加强对地方政府在本辖区内基本公共服务均等化的问责；四是构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。
（3）推进西部地方政府公共服务的市场化。
在强调基本公共服务政府供给的同时，还需建立政府主导、社会参与的基本公共服务投资体制，对在西部地区从事公共服务建设的企业或个人给予一定的税收减免等优惠政策，调动各方面的积极性参与公共服务建设。放宽基本公共服务投资的准入限制。凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都要对社会开放。政府制定基本公共服务发展规划、服务标准，完善相关措施，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目的投资、建设。创新公共服务供给方式，采取代建制、承包制、BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）等方式，形成公私合作，引入竞争，提高服务质量和效率。
（4）建立基本公共服务均等化的法律体系。
现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次比较低，成为实现基本公共服务均等化的不确定因素。应逐步完善法律，使基本公共服务均等化成为政府的法定义务。首先，逐步完善基本公共服务专项法律。以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据，在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，建立起具有权威性、规范性的基本公共服务专项法规体系。其次，制定《地方政府法》。公共服务均等化做得比较好的国家都有专项法律来划分中央与地方的权限范围。我国也应探索制定专门的《地方政府法》，明确地方政府在基本公共服务领域的职责和权限。再次，制定《基本公共服务均等化法》。在基本公共服务专项法律和中央地方关系调整取得一定进展的情况下，适时出台《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务均等化政策实施主体和相关责任体系。
3.健全政府间的生态补偿机制
流域生态治理中明显存在着成本收益的空间异置特征、外部性和“搭便车”现象，必须通过流域区际之间的补偿机制来克服。在此应确保参与政府的独立、平等地位，最大限度地尊重主体独立和多元参与，构建彼此兼容、平等对话、互利互惠的互动平台，达到多种行政主体公共意志的契合。一是中央政府可以在流域生态价值评估基础上在全国范围内尤其是东部经济发达地区征收生态建设税，并通过中央财政转移支付，用于西部地区进行生态建设，实现区际生态补偿。二是通过流域区际民主协商和横向财政转移支付，实现流域区际生态补偿的准市场模式。以生态资源综合开发利用的一体化管理为目标，成立由地方政府组成的流域开发管理委员会（包括流域机构），就流域的防洪调度、水资源分配、水资源补偿、重要水工程建设、重大投资项目等事宜进行磋商和谈判，在民主协商机制下对用水、环保等合约以及违约惩罚方法等做出决策。
§§第7章 西部大开发与依法行政、诚信行政